烟草在线专稿　　随着社会经济的快速发展、市场活动的不断增多、人民维权意识的增强，致使各类零售终端的卷烟供求矛盾及违规经营大量增加，作为维护烟草市场秩序的烟草部门行政指导和行政调解职能得以更加凸显。该项职能立足专卖行政管理，针对不同情况，适时灵活地采取非强制性方式，充分运用劝告、说服、建议、帮助、示范、服务等非强制行政手段，引导相对人自觉遵守或服从法律，实现监管方式由粗放向精细转变，由单一刚性向刚柔相济转变，由传统行政管理向现代行政管理转变，促进经济社会和谐发展。

　　从实践中看，烟草基层县级局近几年虽然在行政指导和调解网络体系构建、制度建立健全、创新调解机制等方面取得一些可喜成绩，但指导和调解领域单一、被动开展、发展不均等弱化行政指导和调解作用发挥的问题仍然广泛存在。所以说，烟草部门应深入研究并采取有效措施提升行政指导和行政调解效能。

　　一、烟草部门行政指导和调解的现状及存在问题

　　（一）指导和调解领域局限。烟草行政指导和调解的范畴主要包括行政许可、行政处罚、监管执法、消费纠纷等争议的指导和调解。但是，从目前基层烟草县级局的行政指导和调解案例来看，仍然大大局限于消费纠纷调解层面，而非传统但广泛存在、社会影响力较大的行政许可、行政处罚、监管执法等重点领域方面的纠纷则相对较少，甚至偶尔有之，也因调解难度大、问题专业化等原因导致部分基层烟草部门根本不愿、甚至不敢涉足此类型的指导和调解。

　　（二）指导和调解发展不均。目前，大多基层烟草县级局虽然初步构建了行政指导和调解窗口中心，并以各基层服务站和稽查中队行政指导和调解室为支柱的二级调解网络，但在实际运行中，对烟草专卖稽查人员在市场走访和检查时的现场指导和调解的依赖性远远大于基层服务站和稽查中队的指导调解室，城区服务站和稽查中队指导和调解的案件数量、效能大大高于农村服务站和中队的指导调解室，而部分地处偏远、经济欠发达、纠纷相对较少的指导调解室完全形同虚设。

　　（三）指导调解规范性不够。虽然随着烟草部门对行政指导和调解工作重视程度与日俱增，行政指导和调解工作制度、实施方案、工作流程、联席会议、督查督办、责任追究、参与人员行为准则、指导调解文书格式、卷宗审核等行政指导和调解的相关制度逐步建立健全，对指导调解管辖，工作流程，人员选拔、岗位职责、卷宗制作等方面逐步规范。但由于行政指导和调解是一项新兴制度，烟草部门仍在实践中摸索前进，工作中难免发生调解无时限、随意性较大、工作人员草率行事、工作相互推诿等调解不规范现象发生。

　　（四）作用发挥不明显。行政指导和调解除了应在坚持依法行政的前提下，充分运用调解的办法处理行政争议和与行政管理有关的纠纷，促使各方当事人互谅、互让，化解矛盾、解决纠纷外，还应注重在调解过程中宣传法律法规知识，对已经发生或可能存在的违法行为加以告诫、劝导、引导，为监管执法提供有效数据参考等等。但是，大多基层烟草部门仅限于实现管理理念的转变，根本没有利用行政指导和调解，可以零距离接触各方当事人的优势，前移宣传、监管、统计关口的意识。

　　（五）被动开展现象突出。目前，行政指导和调解工作已成为各级烟草系统法制建设、当地党委政府综治维稳等工作绩效考评的硬性指标之一。但是，指导和调解工作是一项艰巨、繁琐而又存在一定风险性的工作，因此，部分基层服务站和稽查中队开展行政调解工作的积极性不高，存在为应付检查被动完成指导和调解任务，甚至临近年终突击完善行政指导调解资料、文书、案例卷宗等敷衍了事的现象，致使工作实效大打折扣。

　　二、烟草部门行政指导和调解弱化的原因分析

　　（一）社会认知不足。近年来，随着烟草基层县级局各类法制宣传活动深入开展以及借助电视、网络、报刊等媒介大力造势，社会大众通过12313、局（大队）、各辖区中队等热线电话解决消费争议的意识已显著提升。但对于烟草部门在行政许可、行政处罚等专业性较强纠纷上的调解义务和职责，或缺乏认知、或没有信心，主动申请行政指导和调解的主体较少，制约了行政指导和调解作用的广泛发挥。

　　（二）具体指导和调解方式及行政约谈、行政辅导卷宗欠缺法律效力。烟草行政指导调解所达成的卷宗，主要依靠当事人自觉履行。指导调解结束后，当事人反悔或者拒不履行的，主持指导和调解的烟草行政主管机关对指导和调解协议不能强制执行，且当事人违反已经签署的责令改正通知书、行政指导告诫书等无需负任何法律责任。这种调解效力的缺失造成当事人对行政指导调解信心不足，不愿在此上过多浪费时间。

　　（三）调解合力整合不够。综合目前涉及烟草行政指导和调解的矛盾纠纷案例来看，逐渐呈现出方式多样化、对象扩大化、指导复杂化等发展趋势。而基层烟草部门指导调解机构不明、指导调解业务分散且与相关职能相互重叠，致使遇到棘手问题时常常难以形成指导调解处置合力，当事人的纠纷得不到有效及时解决，限制了烟草机关行政指导和调解功能的发挥。

　　三、提升行政指导和调解效能的对策建议

　　（一）增强社会认知程度。借助各类宣传活动、市场走访、日常检查、处罚后回访等契机，加大烟草行政指导和调解知识的宣传力度，尤其注重宣传烟草部门在行政许可、行政处罚等纠纷争议上的指导和调解职责、义务、优势，扩大行政指导调解影响力、知晓率，引导争议各方将烟草行政指导和调解作为解决矛盾纠纷的优先选择，营造推动该项工作的良好社会氛围。

　　（三）拓展指导调解方式。行政指导和调解贯穿于烟草专卖行政执法的各个环节和全过程；一方面，紧密结合烟草专卖工作实际，将行政调解贯穿于行政许可、行政处罚、行政执法、消费维权以及监管、服务的事前、事中、事后全过程，按照诉求的类别、难易程度、区域管辖等进行分类，积极采取分类式、前沿式、主动式、立体式、联动式等多种方式，促进行政指导和调解工作快速、有序推进。另一方面，应主动加强与纠纷涉及相关职能部门联系，借助各方专业力量及时、专业解决纠纷争议。

　　（三）完善行政处罚环节。以优质服务提高零售户的经营能力和守法质量，力求避免“无意识违法”、“非主观违法”等现象的发生。完善首次轻微违法不处罚原则，规定对首次轻微违法的，只要违法人员承诺守法经营，并签订保证书后，不再给予行政处罚。落实案件回访制，通过倾听当事人的意见和建议，以诚相待，可以再次检验当事人的守法情况，

　　（四）注重实效，联系工作，推进效能日常化和长效化。认真总结工作经验，探索工作途径，并完善相关措施，实行服务宣传、分类整治和事后回访相结合的综合监管体系。对外抓宣传，向广大相对人积极开展守法经营、和谐执法等理念的教育，为提高行政指导工作水平营造浓厚的工作氛围；对内加强学习培训，结合工作实际开展理论研讨，学习行政指导理论与实务，探讨行政指导疑难问题。