烟草在线专稿　　引：放眼全球来看，对烟草及其制品进行管理与经营的模式中，我国是少数几个实行烟草专卖制度的国家之一。烟草专卖执法是烟草专卖制度的重要组成部分。由于烟草专卖执法人员自身条件有限以及社会方面的影响，烟草专卖执法过程中存在着一定的法律风险，这些法律风险在目前是不能被根除的，它是一种可能性因素。所以，在不能对烟草专卖行政执法风险进行根除的情况下，对其防范就显得尤为重要。

　　一、烟草专卖执法法律风险防控的必要性

　　（一）烟草专卖执法法律风险防控的内涵

　　从广义上来讲，风险是指一种不确定性，这种不确定性可能带来损失；从狭义上来讲，风险是指一种不确定性的损失。烟草专卖行政执法法律风险，是指烟草专卖管理部门及其工作人员在烟草专卖行政执法的过程中，因其自身的作为或者不作为等违法行为可能造成烟草专卖管理职能不能发挥作用的后果，或者烟草专卖行政执法人员在行使权力或者履行职责的活动中，因为故意或者过失给国家以及集体利益带来损害或者侵害行政管理相对人的自身合法的权益，产生的相应法律后果，应当承担赔偿、行政、刑事等方面的责任的危险要素的整体。烟草专卖行政执法风险防控是指，对于烟草专卖管理部门及其工作人员在烟草专卖行政执法过程中已经产生的行政执法风险或者将要产生的行政执法风险进行事前的控制以及预防的一种行为。从一般意义上来看，风险防控是一种主动采取预防措施的行为，从而达到减少甚至消除风险的目的，以达到降低损失发生的概率以及损失的程度的结果。

　　（二）烟草专卖行政执法法律风险防控的必要性

　　近年来，随着我国社会主义市场经济体制和法治建设的不断健全完善，烟草行业的外部环境、内部环境都发生了很大的变化。烟草专卖行政执法法律风险防控显得越来越重要。

　　1、全面推进依法治国的社会法治进程，要求加强烟草专卖行政执法法律风险防控。十八大以来，中央提出了“全面依法治国”、“国家治理能力现代化”对烟草专卖执法提出了新要求，烟草行业在全面贯彻落实十八大精神的基础上顺势提出了“依法治烟，全面推进法治烟草建设”的新要求。随着我国法治进程的不断推进和依法治国理念的不断深入，烟草行业对专卖行政执法工作的要求也将越来越高，而法治烟草建设中烟草专卖行政执法法律风险防控成为新常态下新要求。

　　2、烟草行业改革发展新阶段新任务，要求加强烟草专卖行政执法法律风险防控。近年来，烟草行业改革不断深化，在维护烟草专卖体制下坚持市场化改革取向的形势下更要注意烟草专卖执法法律风险的防控。

　　3、社会环境发展变化的新情况，要求加强烟草专卖行政执法法律风险防控。现阶段，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。人们法律意识提升，懂得用法律来维护自己的权利，烟草专卖行政执法中提起行政复议和行政诉讼的情况逐年增加。

　　二、烟草专卖执法法律风险的表现及其原因分析

　　（一）烟草专卖执法风险的表现

　　1、规范性文件违法导致烟草专卖行政执法使用依据错误

　　规范性文件违法导致的烟草专卖行政执法风险具有长期性和广泛性的特点。在这一环节的执法风险主要有两个层次：第一层是指，规范性文件没有经过合法性审查，和国家的法律法规抵触，被上级机关或其他有权力的机关责令停止执行，或被当事人申请复议或提起诉讼。第二层是指，规范性文件虽以国家的法律法规为依据，但其作为抽象行政行为具有广泛的、反复的适用性，因此在实践中要制定可操作性的细化规定。

　　2、行政许可环节存在执法风险

　　行政许可环节的执法风险主要包括，相关执法人员不遵守法律在范围、权限、程序或者条件方面的规定实施行政许可行为，或者是不遵守法律要求的公平公正原则；一些行政机关及其工作人员在实施行政许可的过程中，非法向申请人员提出一些有偿服务等行为；执法人员在作出不予受理或者不予行政许可的书面决定之后，不向申请人说明相应的理由，也不告诉申请人有其他的救济方式和途径；没有在法定期限内作出书面的行政许可决定或者是没有告诉申请人延长许可期限的法定理由或者是没有在法定期限内把行政许可证件颁发、送达给申请人；对于涉及申请人以外的人员重大利益的行政许可申请，没有告诉申请人以及利害关系人具有听证的权利，或者没有在法定期限内组织相关人员进行听证程序；执法人员采用冷、硬、顶、推、拖等态度来对待申请人；对申请人提交的相关材料不认真核实审查；不能及时的发现并且改正许可文书中的错误。

　　3、监督检查环节存在执法风险

　　在监督检查方面的执法风险主要包括，执法人员不出示执法证件就进行执法监督检查，造成误解；在执法监督检查的过程中，一名执法人员执法；不能依法及时的作出监督检查笔录；在作出当场的简易行政处罚规定的时候没有填写制式格式、没有当场把编有号码的行政处罚决定书交付给当事人，或者是在行政处罚决定书上没有对当事人的违法行为、罚款数额、时间、地点、行政处罚依据、以及行政机关的名称作出明确注释，或者没有执法人员的签名或盖章；询问笔录等监督检查文书上的记录不全面、存在错误或者没有当事人的签名等；存在法定事由应当回避的，执法人员没有回避；检查当事人的非经营性场。

　　4、行政处罚环节存在执法风险

　　行政处罚环节的执法风险主要有：在立案环节存在应当立案的不进行立案，不具备立案条件的违反规定立案或错误的认定违法主体；不能查出违法人员的所有的违法事实，造成证据不充分；没有依照案情的情节轻重作出合理的行政处罚决定，或者没有合议讨论决定情节复杂的违法案件，或在法律适用方面错误；没有认真听取当事人的陈述意见，不能合理的履行行政处罚决定的事先告知义务或者告知不全，或者是手续不齐全；没有遵守保密义务，自行说出行政相对人的商业秘密或者对当事人或其他人员泄露案件情况等；滥用自由裁量权；在对违法的当事人进行罚款等行政处罚的时候不使用法定的罚款单据，或者实施不合法的行政强制措施；违规处理罚没的物品或者对罚没的物品进行私分；对已经构成犯罪的案件不能及时的移送到司法机关；执法文书存在没有盖章、签名或者日期错误等方面的制作错误。

　　5、举报投诉受理环节存在执法风险

　　举报投诉受理环节主要执法风险包括：没有及时的对投诉作出调查处理；对不属于本部门处理的案件，没有及时的移送相关部门；经调查属实的投诉行为，或者发现被投诉者存在其他违法行为的，没有正当处理；没有把调查处理的结果及时的告诉投诉人以及上级部门。

　　（二）我国烟草专卖行政执法风险存在的原因

　　1、权大于法的人治思想严重

　　执法人员的法律观念不强，存在权力思维惯性，缺少法制思维，造成执法违法现象的多发，形成执法风险。

　　2、制度失范导致烟草专卖行政执法体制机制不完善，运行不规范

　　在我国行政执法体制方面存在着诸多问题，主要包括执法机构的设置、行政权限的划分以及执法队伍的建设和组织管理制度。

　　3、执法人员素质不高，“角色错位”现象多发

　　行政执法部门依法行政能力的高低在很大程度上受到其行政执法人员综合素质的影响，行政执法人员的职业素质直接决定着行政机关的执法质量和效率。行政执法人员素质不高的主要表现包括以下几点：第一，执法人员的法律意识不强，使其作出失范的行政执法行为。第二，执法人员的职业素养不高。在实际工作中，大量不合理的执法案件的产生，主要是因为执法人员没有较高的职业素养，这就会在很大程度上导致执法的失范。第三，存在较强的特权思想。特权思想的存在说明执法人员对自己的定位不准确，这就很容易导致执法人员不把工作放在首位，不把人民的利益放在首位，在执法过程中出现思想偏差。

　　4、行政权力寻租，执法舞私事件不断发生

　　中国烟草行业实行统一管理、垄断经营的管理体制。国家烟草专卖局、中国烟草总公司对全国烟草行业人、财、物、产、供、销、内、外、贸进行集中统一管理。在我国对烟草制品实行专卖的情况下，国家赋予烟草执法人员相应的公权力。并且烟草作为一种特殊的商品，是一种高消耗品，市场价值和利润很高，在利益的驱使下，尤其是在缺乏完善的监督体系的情况下，很容易导致腐败。另外，为了高额利润，烟草专卖执法人员卖假烟、卖罚没烟现象多发。

　　5、行政自由裁量权的异化

　　在烟草专卖行政执法过程中，由于烟草专卖制度的特殊性，行政自由裁量权的异化现象尤其严重。烟草专卖制度给予了烟草行业和其他行业完全不同的管理体制。这种管理体制具有行业管理职能，也具有资产经营的职能。我国目前烟草专卖局作为烟草专卖行政执法部门和作为烟草专营机构的烟草公司是两块牌子，一个机构。各级烟草专卖局在对烟草公司进行行政处罚的时候会触及自身利益，会出现大事化小，小事化了的情况。自己管理和监督自己，烟草专卖部门特殊的性质和地位预示着特殊的隐患，在这种情况下，烟草行业最容易发生自由裁量权的滥用等行为，不容易做到行政执法要求的行政公正。

　　三、烟草专卖执法法律风险防控的对策

　　通过对我国烟草专卖行政执法风险的表现及成