烟草在线专稿　　依法行政是社会主义法治国家必须遵循的基本原则，是民主政治建设的重要组成部分，是依法治国的基础和前提。依法治国是否能取得成效，关键在于依法行政的执行力，同时依法行政的重心又是行政执法，因此，提高行政执法水平，贯彻落实依法行政，首当其冲应当规范行政执法的行为。

　　烟草专卖行政执法应当坚持“合法合规、公正文明、权责清晰、科学有效”的十六字方针政策，始终坚持以依法行政为根本目标，以加强队伍建设为工作核心，以规范行政执法行为为主要内容，以深化执法监督为必要保障，加强落实执法责任制，努力探索行政执法的新机制和新方法，有效促进行政执法的规范化与法治化。

　　一、烟草专卖行政执法的现状

　　（一）行政处罚方面

　　行政处罚是烟草专卖行政主管部门的工作重心之一，因此，处罚类案件的审理工作受到各单位的重视，办案的水平相对以往有较大提升，但依旧存在重实体轻程序、重结果轻过程、重审批轻文书的错误老旧观念，案件制作整体水平有待提高，甚至出现个别案件的处理违反法律规定的情形，值得我们高度重视。

　　1、定性处罚程序问题

　　定性不准、处罚不当、程序违法等问题，时而出现在一些行政处罚案件中。例如，根据现有证据，未能表明当事人实施完毕无证批发的行为，只能证明其存在无证批发的准备，却依旧定案由为无烟草专卖批发企业许可证批发烟草制品；应当以零售价确定烟草制品价值的，错误地以批发价计算，导致处罚数额不正确；未严格遵守省局自由裁量权相关规定依法并处，个别案件存在处以罚款后，未按规定进行收购的问题；部分案件存在先估价后质检、缺少调查延期程序、调查终结时间超出延期审批规定的期限、当事人未缴纳罚款即结案等程序不合法或不符合规定的情形；行政处罚决定书适用的法律条款错误等等。

　　2、案卷文书不够规范

　　行政处罚的案卷制作水平近几年已有较大的提升，各县、区局也比较重视，但是不规范的问题依旧时有发生。如重要材料缺失的现象比较突出：2012年开始使用的先行登记保存系列文书使用和填制不够规范；未按顺序装订文书；申请价值估算卷烟明细表和抽样表未载明合计数目；证据复制（提取）单中粘贴的照片未注明拍摄时间、地点，只注明了证据的提取时间、地点；卷宗抬头的行政机关名称与所盖公章不够一致等等。

　　3、行政效率相对较低

　　个别县、区局处理案卷的行政效率较为低下，存在部分案件长期无法结案，涉案烟草制品未能及时处理的情况。这主要是由于烟草专卖法律法规只对立案和调查终结作了一些时间限制，因此各县、区局对案件办理期限也就没有明确的规定。部分案件审理期限历时几个月，总因各种原因没有结案的案件占不小比例；部分查获或没收的走私卷烟、国产卷烟，因无法拍卖或相关单位不愿收购，长期积压在仓库中直到霉变，因而造成财产损失。

　　（二）行政许可方面

　　1、零售点的布局规划缺乏合理性

　　目前，各县、区局基本依照《南昌市烟草专卖局卷烟零售客户合理化布局实施办法》进行零售点的布局规划。该规定制定时间较早，在很大程度上已经无法适应现今的工作实践。同时，该规定也未能考虑到各县、区局的具体实践，内容比较原则性，可操作性有待提高。因此，十分有必要通过各县、区局的具体问题具体分析，根据本辖区的具体实践情况，制度符合自身特点的布局规划规定，从而使得零售点的布局规划趋向于科学和合理。

　　另外，各县、区局对办证许可条件和布局规划合理性的理解和把握也存在一定差距。如对中、小学校周围禁止设置零售点的距离，各县区、局的执行情况存在问题；而对网吧等从事生活日用品无关的商业场所不予设置零售点的规定，实践情况也各不相同。

　　2、行政许可的案卷制作不够规范

　　目前，各县、区局行政许可的案卷制作水平普遍较低，这在每季度的案卷评查中可窥见一二。除新办事由的行政许可外，其他类型的行政许可案卷制作都存在一定问题。例如存在超越法定职权作出延续许可决定的情况；个别行政许可案件应当以法人作为当事人却错误地以法人代表作为当事人出具各种文书；各种程序倒置和未跟进歇业的后续程序注销等程序不当问题；工商营业执照副本、原许可证正副本等当事人依法应当提交的材料，材料接收凭证、受理通知书、失效公告、送达回证等必备文书，经常出现缺失的情况等等，这些案卷制作问题的存在，很大程度上反映出我们未能很好地规范行政许可。

　　3、行政许可的管理工作存在薄弱

　　当前，许可证的工作缺乏详细系统的管理制度和工作流程，各项规定较少对外公示，管理相对人对准予决定的具体条件不甚明晰，能否做到公平、公正确实是个大问题。因此，亟待加强行政许可的管理工作。

　　（三）执法监督方面

　　1、执法监督工作形式化

　　目前，通过案件评查、定期考核、专项检查、合法性审查等方式对行政执法行为进行监督，确保行政执法工作规范运行的工作正有条不紊地展开。但是，仍然暴露出监督流于形式、存在死角、考核力度较低、责任追究不到位等问题。

　　2、合法性审查工作未能有效落实

　　各县、区局均设有法规人员，但系统学习过烟草专卖法律法规和拥有专卖执法经历的法规员较少，今年以来法规员的流动性也较大，固定专业专职的法规人员少之又少，行政处罚案件的合法性审查工作难以正常开展。另外，各县、区局的合法性审查工作缺少具体流程和强制性要求，法规员审核案卷的时间不定，未能及时在立案和审批的时候进行合法性审查。

　　3、执法队伍业务素质不高

　　部分执法人员缺乏正确理解和运用法律的能力，对烟草专卖法律法规缺乏深入的理解和认识，在执法办案中经常混淆违法行为性质或无法正确适用法律依据。部分执法人员的业务水平较低，业务能力不够熟练，制作的检查勘验笔录对执法过程和违法行为的描述过于简单，在询问当事人时对违法烟草制品的来源、进价、去向等重要线索和证据产生遗漏，并非所有执法人员均能独立制作完成检查勘验笔录和询问笔录。

　　二、烟草专卖行政执法现状的成因

　　（一）思想认识存在偏差

　　实践中存在对具体工作认识有一定误区的情况：一是对专卖执法工作的合法规范要求认识不到位，或者走极端；二是对专卖执法工作重视程度不够，例如专卖执法岗位的进入门槛低且没有建立系统的评价机制，各县、区局一线稽查人员素质有待加强；三是过于依赖专卖执法手段，如任意扩大管理范围或打击力度。

　　（二）制度建设不够完善

　　目前，烟草专卖行政执法监督机制不够完善，监督程序相对缺失的问题比较突出。比如大多数行政许可案件的实质审查和程序审查存在较大问题，对当事人的基本情况不清楚，资格审查把关不严，甚至有些工作人员对于应提交的申请材料自己也不甚了解，更何况缺少相应的监督机制。缺乏监督制衡的权力和制度容易导致行政执法工作存在问题和隐患。

　　（三）人员素质参差不齐

　　很大一部分烟草专卖执法人员依法行政意识较为淡薄，执法业务能力相对较低，执法行为也不够规范和严谨。基层一线的行政执法人员多数没有系统学习过专门的法律知识，因此，他们的专业水平、业务素质和执法能力也就无法适应现代市场管理的要求。加之这些人员又只相对在意实践而并不重视学习，未能很好地认识到加强学习的重要性，理论和业务的学习不够深、细、实，过于流于形式，自身素质也就难以提高，专卖人员的执法水平和能力在较长一段时期内均处于较低层次。另外，法规人员的流动性也越来越大，新上手的的法规人员要负担起过程监督的任务需要很长一段时间的磨合期，法规人员的整体水平长期不高，这些问题的存在势必严重损害专卖队伍的执法形象。

　　因此，行政执法工作中存在的各类问题不仅侵害了当事人的合法权益，同时可能引起不必要的行政复议和行政诉讼，增加了专卖执法的风险。更为重要的是，这些问题势必降低烟草专卖执法机关依法行政的公信力，给烟草专卖执法的形象带来了负面的影响。

　　三、构建公正文明的行政执法制度

　　（一）践行依法行政，深化文明观念

　　我们应时刻遵循依法行政的要求，深化落实文明执法的观念，主要从三方面入手。一、主体合法，无论是实施行政行为的主体还是被处罚主体，都应当符合法律法规的规定。只有主体对象符合规定，行政执法才具有公信力。二、程序合法，行政处罚和行政许可当中，最容易出现纰漏的便是程序，重实体而轻程序的情况一直无法根除。程序的合法是保障实体合法的首要前提，因此必须重视。三、内容合法，行政行为的内容具有合法性，才能保障行政行为的正确性，行政复议和行政诉讼的可能性才会降到最低。

　　另外，树立法律面前人人平等的法律意识，去除官本位思想，秉公执法，不滥用自由裁量权也是执法工作的必然要求，提高公开制约权力的法律责任意识亦是我们的工作需求。现如今全民的法律意识普遍提高，依法行政、文明执法早已成为专卖执法的核心。

　　总之，各级执法部门在思想上都要高度重视行政执法中的问题，努力提高行政执法的风险防范能力。切实增强责任意识和危机意识，始终把行政执法风险防范工作置于重要位置，着力提升化解风险的能力，最大限度地预防风险的发生，完美地践行依法行政，加强公正文明的理念。

　　（二）完善监督机制，健全责任制度

　　针对当前存在的行政执法中的各种问题，应当坚持事前防范、事中制约和事后监督相结合，合法性监督和合理性监督相结合，内部监督和外部监