烟草在线专稿　　摘要：“符合烟草制品零售点合理布局”是申办烟草专卖零售许可证的四个基本条件之一。在制定烟草制品零售点合理布局方案方面（以下简称合理化布局），针对个别县级局存在的“调研少、内容粗、操作难”等问题，本文分别予以原因剖析，提出相应对策，旨意增强基层专卖队伍的法治意识、规范意识和便民服务意识，确保新常态下合理化布局工作依法依规、科学合理、公平公正、实施到位，使之成为依法许可、市场监管以及终端建设的得力助手。

　　关键词：合理化布局；专卖管理；初探

　　自广西罗城县烟草专卖局“明白证、糊涂办”的问题被中央电视台“焦点访谈”栏目报道后，烟草办证、烟草零售点合理化布局以及中小学校周围存在卷烟零售户，成为社会关注的热点和焦点话题。这些问题之所以被“曝光”，一方面，说明人民群众的法治意识在增强，新闻媒体对烟草行业的关注度在提升。另一方面，也暴露出一些专卖管理部门在日常工作中，的确存在“有法不依、执法任性”等问题，值得我们深思反思。　

　　1、当前合理化布局存在的主要问题

　　1.1缺乏调研，生搬硬套。烟草制品零售点如何布局？烟草行业没有统一的标准，具体方案由当地烟草专卖管理部门根据当地人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素制定。在实际工作中，个别县级局不深入调研，常常采取“拿来主义”，将其它单位的合理化布局方案改头换面、生搬硬套，使之成为本单位的合理化布局方案。这样做虽然省时省力，也看不出什么瑕疵，但毕竟是“仿制品”，不接“地气”、不服“水土”，在具体实施过程中会出现这样或那样的问题。

　　1.2考虑不周，粗枝大叶。合理化布局是好是坏，直接涉及到办证群众的开店“命运”，事关利害关系人的切身利益，因此，在制定方案时，定要深思熟虑，切合实际，尤其对一些细节问题，必须入细入微，反复斟酌，不可粗枝大叶，含糊其词。比如：合理化布局有一个点与点的“间距”要求。如何解释这一名词，怎样测量才算科学合理？这就需要在方案中解释到位，不能让群众产生歧义。在现实中还会碰到这样的一些个例：一个便利店紧挨一家大型超市，按一般思维理解，两家店铺间距为零，但如果测量店铺门口之间的距离，却超过规定的间距范围。这样的考查结果如何认定？还有“繁华街道、一般街道、主要公路、一般公路、自然村、行政村”等名词，从字面看起来不难理解，但如何确认？就需要标注权威部门的标准和依据。还有中小学校周围不得设立烟草零售点，学校是否包括幼儿园，中等技术学校，等等这些问题，都需要考虑周全，不可遗漏。一些县局的合理化布局方案，往往忽视细节问题，有的只提及概念没有给予解释，有的虽然解释了概念，但含含糊糊，甚至是错误的解释，自然不能令人信服，在实际入户核查中容易引起矛盾与纠纷。

　　1.3刚性有余，柔性不足。合理化布局既要讲原则性，又要统筹兼顾，保持灵活性。一些合理化布局方案只讲刚性，缺乏柔性，无形增添了群众办证难度。如：对军烈属、自谋职业的复退军人、低保户、残疾人（具有独立经营行为能力）等申请办理烟草专卖零售许可证的，需要放宽办证条件，以体现行业社会责任；对星级以上宾馆、酒店（饭店）或营业面积达到一定要求的以上宾馆、酒店（饭店）、娱乐场所等服务性行业从事烟草制品零售业务的，在合理化布局上需要“特殊情况，特殊对待”，不能搞“一刀切”；除此之外，要照顾农村办证户，适当提升农村办证比例，消灭“空白村”。在实际执行中，一些县局为了控制许可证数量，没有考虑或者很少考虑这些现实问题，导致市场出现许多难以取缔的无证户。

　　1.4墨守成规，过时落后。行业对合理化布局没有统一固定的模式，是考虑到各地的人口、经济、交通、消费能力存在差异，这些因素也是动态的。这就要求各地在制定自己的合理化布局方案时，既要因地制宜，又要适时不过时，而不能墨守成规，一成不变。实际中，一些县局的合理化布局方案没有做到与时俱进，而是“一管就是七八年”，无法适应当地社会经济发展的需要。比如：有的城镇建设加快，城区面积翻番，人口数量剧增，卷烟消费群体诸多，但由于受烟草零售点“退一进一”的数量限制，诸多零办证户迟迟办不了许可证；在农村，有的群众办起了超市，因本村零售点饱和，也无法取得许可证，成了无证经营户。

　　1.5举办听证　走了形式。一些单位在听证会上接受消费者或者相关参会部门的质询时，回复的针对性和说理性不够强，个别单位听证会走了过场。有的合理化布局方案在执行一段时间后，因为客观条件的变化，需要对一些关键性的条款如关系到一定范围内卷烟零售点的数量分布的规定进行修订时，没有经过有效的听证程序，往往只是通过公示公告的方式来覆盖整个修改过程，这实际上是不符合制定程序的。

　　2提升合理化布局水平的有效途径

　　2.1深入调查研究。在修订合理化布局方案前，要扎实细致做好调研工作。一要深入市场，走访消费者、持证户、无证户，了解卷烟消费需求、零售点的商圈划分、无证户数量及形成原因，绘制现有烟草制品零售点分布平面图；为修订合理化布局方案找到切入点和平衡点；二要走访当地民政、公安、工商、统计等部门，收集掌握辖区最新的城镇、农村行政地图、常住、暂住人口数字；个体工商户、企业数量及分布情况；辖区宾馆酒楼、网吧等服务娱乐场所、旅游景点数量及分布情况；辖区社会生产总值、物价、消费指数等关键数据；辖区城镇建设规划、交通规范等等，为修订合理化布局方案提供第一手真实依据。三要学习借鉴兄弟单位在合理化布局方面好的经验和做法，“用己之长，补己之短”，提升本辖区合理化布局水平。

　　2.2坚持“三不原则”。一是不能单纯以人口数量为标准来事先设定总体办证数量。在合理化布局中，一些县级局预先设置办证指标，人为堵塞办证渠道，一度时期出现“停止办证、等待办证”的问题，引起群众不满。为此，国家局明确反对这种做法，这也是合理化布局所不允许的。个别专卖管理部门要及时走出合理化布局“误区”，切勿设置办证指标，确保办证渠道畅通。二是不能未经听证直接公布实施合理化布局方案。对合理化布局而言，制定方案是必要的，经过听证更是必须的。不经过听证的合理化布局方案，不具备合法性。同时，未通过听证的合理化布局方案，也不能直接实施，需要再次修订提交听证会。一旦听证会通过，就要依照方案实施，不能朝令夕改，随意变更。可以根据当地经济社会发展情况，拟定为3年修订一次。三是不能在合理化布局上搞“双重标准”。合理化布局方案一经实施，对每一个办证群众都是公平、公开、公正的。作为具体实施者，一定要坚持原则，秉公办事，不能内外有别、优亲厚友，严禁敷衍了事、弄虚作假。特别是测量零售点间距、经营场所面积时，要用标准卷尺按照可以通行的直线距离测量，不能靠目测或步伐测量，确保数字真实准确，让办证户眼见为实，口服心服。

　　2.3强化“三项工作”。一是做好宣传解释。当前，一些县级局重视烟草专卖法律法规的对外宣传，却忽视了对当地烟草零售点合理化布局方案的宣传，个别专卖人员甚至认为：合理化布局方案不能公开宣传，以免造成办证群众蜂拥而至，导致办证数控，影响专卖管理。其实，这种认识是不对的。因为合理化布局方案是办证的基本条件之一，是经过听证的规范性文件，完全可以公开宣传，不需要保密，更不必杞人忧天。反之，只有认真做好宣传解释，让办证群众听明白，才能减少办证考查过程中不必要的纠纷和矛盾。公开的方式和途径不受限制，可以在当地政府网站公开，可以利用3·15、12·4等重大活动节日现场宣传讲解，还可以通过客户订货平台、短信、微信等电子传媒，向人民群众做好宣传。二是严格责任追究。零售点布局是否合理，既要有一个好的方案，更要靠专卖部门严格实施。当前，学校周围何以出现数量不少的卷烟零售户？有的零售点与零售点之间的距离为何相距很近？这并非合理化布局方案的问题，而是在实施过程中，专卖部门没有严格把关造成的。为此，要建立许可证办理责任追究制度，通过明确责任、层层把关，严格复查，责任倒查，追究相关人员责任，确保办证户合理化布局考察工作真实细致，不出纰漏。三是研发信息模块。为了更直观地反映辖区零售点分布的疏密度、合理性，可以借鉴天气预报示意图的做法，自主研发当地零售点合理化布局电子地图。在电子地图上标注零售点位置，便于专卖部门更好地分析研究本辖区零售点合理化布局走势，同时，“一图多用”，标注违规使用许可后证的异常户、无证户，为科学合理布局、强化许可证后续监管提供方便。

　　总之，合理化布局是专卖管理基础工作。作为“政策”制定和具体实施者，县级局一定要高度重视此项工作，切实做到“深入调研定方案、依法听证求完善、严格规范抓实施、与时俱进促发展”，确保合理化布局工作才能顺利开展，取得实效。