烟草在线专稿　　摘要：随着烟草行业的不断发展，专卖体制下的行政执法呈现出多种多样的问题。为提升行政执法能力和水平，从而推进管理与服务相结合，本文基于县级局专卖执法现状，分析了当前烟草专卖行政执法中存在的问题，强调了加强烟草专卖行政执法监督的必然性，并就实践工作探讨了如何加强行政执法监督。

　　关键词：烟草专卖执法　行政执法监督　监督机制

　　法国启蒙时期的思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”正所谓“权力失去监督是祸害”，所以加强行政执法监督，努力推进依法行政，大力培育服务零售户理念，从法律制度、方式方法等诸方面加强和改进对专卖执法行为的监督制约，形成合理有效的执法监督机制，是完善烟草专卖执法以及实现依法行政的重要措施。

　　一.烟草专卖行政执法中存在的问题

　　近年来，随着市场经济和烟草行业的飞速发展以及一系列行政执法规定相继出台，烟草专卖行政执法已日趋规范化。然而，由于环境、体制、利益牵连等原因，在烟草专卖行政执法中，仍存在很多问题。主要表现在以下三点：

　　一是内部与外界对烟草专卖行政执法活动产生了干扰。一方面由于近年来加大专卖内部监管，对真烟外流情况的考核日益加强，所以有些单位面对涉及本区域外流卷烟的案件会采取“说情软化“或“命令驱使”等方式妨碍或阻止案件进行，而执法部门在受到这种干扰后会对行政执法活动产生消极情绪，在执法过程中很难做到尽心尽力；另一方面专卖执法活动还牵涉了零售户的个人利益，零售户在面对执法部门执法时往往采取“不配合”、“不搭理”等无视甚至仇视态度，有的甚至以暴力抗法、生命威胁等过激举动来阻碍执法活动。基于以上干扰，烟草专卖行政执法部门常常被迫采取消极态度，延缓处理、减轻处罚力度或撤销处理决定，使执法活动失去了实质意义。　

　　二是烟草专卖行政执法行为还存在违法法规现象。

　　主要表现在：一是存在执法不严，违法不究现象，往往用“以罚代刑”或擅自行使自由裁量权“降低处罚幅度”来削弱执法力度，严重影响执法效力；二是超越法定职权从事执法活动。按照相关规定，烟草专卖行政执法人员可以依法对经营场所进行检查，但在实际执法中，有时为过分追求检查效率，无形扩大检查范围的现象时常可见，执法人员潜意识里会将住宅和仓库也视为经营场所对其进行检查，然而《宪法》明确规定，公民的住宅权神圣不可侵犯。如果我们对该类场所进行了检查，很可能因为非法侵入住宅构成职务犯罪；三是索取、收受执法对象的钱物。有些执法人员存在向执法对象借钱借物，或接受零售户的宴请和钱物，甚至借各种名义向执法对象索取钱物的现象。

　　三是烟草专卖法律法规宣传力度不够。

　　虽然烟草行业一直倡导普法宣传，并一直在加大法律法规宣力度，零售户与消费者的的规范经营和维权意识也逐渐增强，但烟草行业在专卖法律法规宣传上仍存在不足。具体表现为：一是烟草法律法规宣传时间少，往往集中在“3·15“、“12·4”等特殊时期，日常执法检查时则容易忽视宣传；二是在宣传法律法规方式方法少，直接将法律条文搬上宣传材料，缺少图文并茂的案例讲解，给老百姓造成了理解上的困难；三是宣传面狭小，宣传对象主要是零售户和市中心繁华地段的消费者，对农村地区的宣传过少，导致一些农村消费者、零售户对烟草专卖执法的不理解、不配合。

　　二.加强烟草专卖行政执法监督的必要性

　　近年来，随着我国烟草行业的不断改革，县级烟草公司法人资格取消后，县级烟草专卖局作为烟草专卖行政执法主体的地位不断加强，承担着行业内部专卖管理监督、市场监管、打假打私、烟草专卖零售许可证管理等重要职责。作为县级执法主体，加强烟草专卖行政执法监督的力度，有利于改进作风、提升素质，提升依法行政的能力和水平。

　　一是利于工作作风改进。烟草专卖行政执法必然要与大量的钱和物打交道。加强监督，就可以减少或防止烟草行政执法人员利用职务上的便利滥用职权、徇私舞弊、投机倒把、走私贩私或玩忽职守等不法行为的发生。

　　二是利于队伍素质提升。对烟草专卖行政执法人员执法活动加强监督可以促使其不断总结经验教训，在学法、执法中提高，有助于培养出一支作风过硬、廉洁奉公、纪律严明、精通业务又能依法行政的执法队伍，使其在整个社会活动中的形象日益完善。

　　三是利于依法行政推进。加强监督的意义就在于防止或纠正违法或不当的行政行为，以维护国家法律的严肃性。一个执法机关只有把执法与监督摆在同等重要的位置，通过加强监督，净化内部，才能聚集力量管好外部，充分发挥烟草专卖法的法律效力，把对零售户的管理与服务水平提高到一个新的层面。

　　三.当前烟草专卖行政执法监督存在的问题

　　随着我国社会主义法制经济建设的不断推进，法规工作的重要性日益凸显。根据国家局有关要求，各省地级市局相继成立法规科，县级局也配备了专职法规员，行使法律监督职权等多项职能。近年来，烟草行业对执法的监督有了较大程度的提高和加强，但由于历史和现实的原因，大部分人对执法监督的认识还存在误区，“注重执法、忽视监督”的现象普遍存在。再加上目前大多数执法监督行为尚未通过法律的形式进行严格规范，执法监督尚未充分发挥，就执法监督本身的规范性而言，缺乏完备高效的监督机制，对执法监督尚未法制化，导致执法监督方式简单、程序滞后、制约无力。笔者认为当前烟草执法监督存在以下问题。

　　一是事后监督不合理。烟草专卖行政执法监督常常是通过行政复议、行政诉讼途径，是一种消极的事后监督，是一种补救措施。往往在监督之前，行政相对方的合法权益已经遭侵害，从程序上来看这是难以做到监督前置。

　　二是烟草执法监督存在体制缺陷。监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差。监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力等。特别是县级局作为执法主体，但目前每个县局只配备了一名法规员，没有设立专门的法规部门，难以真正做到有效监督。

　　三是烟草执法监督程序不完备。烟草行业的法规机构作为行业执法监督主体不仅监督权限空泛，而且监督程序规定不完备，其监督权更是难以实施。如今的困境可谓进退两难，到底是继续加强监督还是安于现状。众所周知，全国烟草行业制机构建设现阶段还处于初步建立阶段，执法监督程序还需要进一步完善，还需要很长的路要走。

　　四是执法监督制度不够健全。监督工作未做到经常化、制度化、具体化，对于执法者的腐败渎职行为靠搞运动式的突击检查来“紧急救火”，追求轰动效应，但过后依然如故，未普遍建立并认真实行监督责任制，面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究。

　　四.在实践工作中如何加强行政执法监督

　　烟草行业是国家垄断的特殊行业，也是社会关注的焦点行业，这就更加要求烟草部门实践工作中必须始终坚持“三个依法”，即依法行政、依法管理、依法生产经营。这既是烟草行业健康发展的内在需要，也是建设法制烟草的外在要求。烟草企业必须加强自律、严格规范、遵纪守法，切实加强行政执法监督，有效防范法律风险，不断提高依法治企水平，把各项工作落到实处。

　　（一）建立和完善执法监督体制机制。由于烟草执法监督本身是一项吃力不讨好的工作，加之法律又未对监督者不履行监督职责的处理措施作出明确的规定。因此，监督者不履行监督职责，也不会产生不良后果，这导致实践中“监督主体不作为”现象大量存在。要解决这一问题，当务之急是要尽快完善监督机制，制定相关工作规范。

　　一要完善监督机构。作为执法主体的县级局，也应该对应省、市局的机构设置，设立专门的法规部门，配备具有专业法律知识及执法经历的高素质人员，只有这样才能对专卖执法进行有效的指导和监督。

　　二要明确监督职责。这里主要是指监督者的职责，将监督的职权、职责、方式、范围以及不履行监督职责应承担的法律责任、行政责任等问题明确规定下来，敦促其不能忽视自己的监督职责，促使其主动强化学习提高素质。

　　三要完善考核评估。建立健全行政执法责任制评估考核机制，不仅要对单位行政执法工作进行考核，将执法监督工作列入本单位年度绩效考核工作中；而且还要对法规人员本职工作、履责情况进行考核评估。

　　四要严格错案追究。虽然目前我们制定了错案责任追究制度，但多是对办案人员、单位领导等相关人员的责任追究，而未涉及执法监督人员的责任追究，因此应完善错案追究制度，做到有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿，将权利与责任紧密挂钩。

　　（二）建立和健全行政执法风险防控体系。一是建立风险预警机制，从纠错向预防转变。对一般案件设立行政执法办案风险预防记录，对重点违法人员建立执法风险评估档案，有效规避事前法律风险；二是通过推行案件初审考核制度、疑难案件跟踪制度、大要案集体讨论制度等，对案件立案、审批、处理环节进行事中全过程的监督，并且改变过去“等案审核”、“遇错纠正”的现象，变被动监督为主动监督；三是完善行政执法回访制度，对行政执法相对人进行事后回访，监督检查执法人员在执法办案过程中的吃、拿、卡、要等不规范行为，维护管理相对人的合法权益。通过以上三方面的措施，使行政执法监督真