烟草在线专稿　　无证经营现象是目前卷烟市场监管面临的一个不容忽视的问题，只有深刻认识无证经营存在的现状、深层次的分析无证经营存在的原因，创新监管方法，理出有效解决的新措施，才能更好地提升市场监管水平。

　　一、无证经营存在现状

　　无证经营现象的产生是经济社会发展的必然产物，也是卷烟市场由散乱到规范的必然过程。由于管理模式的因素，早在二级批发、一级批发、访销配送时期，无证经营大量存在过，并在市场占一定的主导作用，以武功卷烟市场为例，在2002年访销配送初期，访销配送户2200户，其中就有800个无证户，随着行业改革的不断深入，访送分离，工商分离进程的不断加快，专卖制度得到进一步维护，专卖管理基础得到进一步巩固，无证经营行为得到了有效遏制。但是，随着经济社会的发展和卷烟经营秩序的进一步规范，农民和城镇居民可支配收入显著增长，加上卷烟市场规范化带来的可观利润，部分经商者经营卷烟的欲望愈来愈高，在卷烟零售许可与否的矛盾中出现了新的无证经营现象，主要体现在以下几个方面：

　　（一）无证经营扩大化。调研结果显示，在平原县区，无证户数量一般都在持证户数量的5%-10%之间，有1000个持证户的县区就存在50-100个无证户，特殊情况例外，这个数字还存在明显上升趋势。

　　（二）无证经营集中化。随着新农村建设步伐的加快，和新兴工业区的形成，无证经营大多出县在发展较快的新农村和乡镇、县城驻地的商业街以及工业区，且有不可挡之势。其中农村无证户占无证户总数的70%以上，县城、乡镇及公路沿线接近30%。

　　（三）无证经营业态多样化。无证经营业态依次表现为便利店、食杂店、其他（流动摊点、小窗口、饭店、礼品店）类、烟酒店、娱乐服务类等。其中便利店、食杂店、其他类占65%以上，业态上的多样化，为取缔工作增加了难度。

　　（四）无证经营公开化。98%以上的无证经营行为都呈现公开化，并且在经营上普遍存在“只要卖真烟就合法”的错误思维，缺乏一般的行政许可常识，在行动上就表现为不配合和抗法行为

　　二、无证经营存在的原因

　　无证经营现象是卷烟市场监管的一个十分棘手的问题，要从根本上进行遏制，必须深刻分析这种现象存在的社会原因以及专卖管理方面的自身原因，这里只从专卖管理角度进行粗浅分析。

　　（一）认识不到位。在思想上认为目前卷烟市场较为规范，个别无证经营行为对市场管理的影响不大，对无证经营行为的危害性认识不足，没有尽到防微杜渐的监管责任，把市场监管的重心放在对持证户的监管上，对无证户则是能管则管，放任自流，缺乏应有的力度，取缔工作只停留在专项行动上，收不到明显的效果。

　　（二）宣传不到位。目前的烟草专卖、行政许可等法律、法规的宣传存在三个问题。一是在宣传对象上的两极化。重乡镇、偏农村；重有证户，偏无证户和消费者。农村消费者和无证户对烟草专卖和行政许可知识知晓率相对县城居民差距较大，甚至出现几乎近10%的法盲，50%以上的人不知道烟草专卖局的地址位置和主要业务。二是宣传方式上的形式化。只限于3.15消费者权益日、5.5普法宣传日等重大节日，而在宣传上的制度化、长效化机制还没有形成，还没有做到真正意义上的宣传下乡，法律法规家户喻晓。三是政务大厅的宣传功能发挥不到位。法律法规、依法行政程序等该公示的没有公示，没有专职的法律、法规宣传员，加上服务意识的不到位，在某种程度上影响着法律法规的宣传和普及。

　　（三）内部规范不到位。由于促销增量的压力，营销部门在商定总量的核定上如果出项偏差（不包括人为因素），就可能出现货源分配与实际销售的脱节，特别是卷烟销量在千条以上的零售户就可能成为无证经营的货源供应对象，所以营销部门的自我规范和内部监管的不到位，就可能导致货源分配不规范，市场销售出现漏洞，为无证经营提供了条件。

　　（四）证照监管不到位。在无证经营取缔过程中发现的一部分无证户是县城、乡镇街道的持证户，他们在利润的驱使下，分解一部分货源在自己村里或者其他地方再开一个零售店，货源上有保证，就可以堂而皇之的经营，此类属于一证多户现象；另一方面是一户多证现象，持证户投机钻营，利用内部不规范行为，持多个证照，抢占货源，囤积居奇，为无证户提供货源。

　　（五）新证办理不够规范。在许可证办理过程中还存在“人情证”“关系证”，许可证资源没有得不到有效地利用，该依法审批的没有审批，持证门槛难进，加上合理布局的不合理设置，使一定数量的无证经营行为被拒于合法经营之门外，不公正行为无形中助长了违法行为的滋生和蔓延，导致许多无证经营行为我行我素，给市场监管带来尴尬局面，新证办理不够规范是无证经营存在的一个重要原因。

　　（六）执法协作不到位。按照专卖法规定，专卖稽查人员对卷烟无证经营行为有检查的权利，而处理只能由工商行政管理部门进行，由于程序上的复杂性和双方对无证经营行为在认识程度和处理方式存在差异，某种程度上影响执法协作的效率，打击效果不是十分明显。

　　（七）后续监管不到位。无证经营取缔工作是一项长期性的市场监管任务，由于监管机制和监管责任不是十分到位，导致无证经营就像割韭菜一样，割掉一茬，又长一茬，不断出项反弹现象，所以取缔活动仅靠一两次专项活动是不能彻底解决问题的，而是要通过有效的后续监管来保障的。

　　三、无证经营取缔思路及对策

　　要彻底取缔无证经营行为就必须坚持依法取缔、标准本兼治的原则，明确夯实基础，宣传教育，堵疏结合，重点打击，强化监管的治理思路和对策。

　　（一）加强法规宣传，提升依法经营的自觉性。无证经营行为实质是公民法律意识淡漠的一种具体体现，加强烟草专卖法规的宣传对卷烟市场监管尤为重要。首先要树立长期宣传的思想。公民法律意识的提高不是一朝一夕就能做到的，需要长期细致地工作。因此作为专卖部门应当制定周密详细的宣传计划，设立法规宣传员，把法规宣传当做一项长期工作任务来抓。其次要采取科学有效的宣传方法。除在重大节日进行宣传外，要充分利用“客户之家”、《烟草动态》、政府网站等载体进行宣传；要充分发挥政务大厅宣传作用，做到公示到位，告知到位；要充分发挥县城、乡镇以及农村文化广场的作用，申请开辟专栏，进行全方位宣传，不断提升公民的依法经营意识，让无证经营消灭在萌芽状态。

　　（二）强化内外监管，斩断无证户货源。无证户货源问题归根结底就是真品卷烟的依法管理问题。一要强化内部监管。内管股要对月销量在千条以上大户进行有效监管，对窜码烟问题要进行深入调查，切实加强卷烟落户销售管理。同时要有效监管营销部门货源分配中的不规范行为，不断提升商定总量的合理性和科学性，杜绝真品卷烟因不规范投放而流入到无证户手中。二要加强市场监管。稽查队一旦查获无证户的真品卷烟，要进行详细登记，确定货源来向，然后对销售给无证户卷烟的持证户进行商定总量审核的同时，限令其对该无证户进行原价收购，并提出警告批评，禁止供货行为，使无证经营无货源可卖。三是要对无证经营行为进行适时曝光。利用“客户之家”会议，对该片区卷烟无证户地址、姓名进行公布，要求“客户之家”团结起来，群起而攻之，禁止供货，使无证经营无生存扎根的环境。

　　（三）加强证照管理，依法行政许可。加强证照管理是取缔无证经营的有效手段。一是要加强证照的定期监管工作。特别是对一证对户行为一经发现，要立即进行停业整顿或者注销处理，确保证照规范、合法使用。二是要依法办证，增加办证过程的透明度。要把批复“关系证”“人情证”视作一种渎职行为和腐败行为，要把这种行为作为专卖人员升迁的污点来对待。三是要加强对县城、乡镇街道拆迁户的管理。停业的要办理停业申请，地址变动的要重新进行申请，要掌握好拆迁户的动态，实行有效监管。四要加大对农村户的办证比例。根据新农村发展的需要，重新考虑合理布局，在消灭网络空白村的基础上，不断满足日益增长的农村市场需要。

　　（四）加强执法协作，重拳打击无证经营行为。加大无证经营的取缔力度要体现在与工商、公安的执法协作中，对于无证经营典型的“钉子户”，要进行严查重处，对于暴力抗法行为要依法追究刑事责任；要加大与执法部门的联合执法频次，加强沟通和协调，建立信息共享机制，做到打击及时、处理到位，绝不姑息，有效形成打击治理的高压态势，起到打击一个影响一片的震慑作用。

　　（五）加强后续监管，防止出现反弹现象。后续监管是无证经营取缔工作的关键环节。一要层层落实监管责任。各专管员是片区无证经营监管的第一责任人，对重点路段、重点区域要增设专人监管，加强监管力量；稽查队要组织开展明查暗访工作，把无证经营取缔工作纳入专管员的日常考评之中，不断提升监管的质量。二是要建立“三员”联动机制。“三员”在日常工作中，对各自掌握的信息要及时进行反馈，互通有无，做到反馈有内容，处理有结果，形成专销结合的立体监管网络。三是要定期进行摸底排查工作。坚持每年进行一次证照年检工作，每季度进行一次无证户摸底工作，并召开一次工商联席会议，通报监管和取缔情况，做到依法取缔工作年年抓、月月抓。

　　总之，治理无证经营是一项系统工程。无证经营存在现状和形成原因的多样性，决定了其治理的复杂性和难度。作为烟草专卖行政管理部门，只有不断创新监管措施，加大综合治理力度，强化执法协作，才能从根本上遏制无证经营行为，建立一个规范有序的市场经营秩序。