烟草在线专稿　　《广西壮族自治区行政执法程序规定》规定，行政执法机关处理违法案件一般应在立案之日起六十日内作出处理决定。那么，逾期作出处理决定是否有效呢？在此，笔者借助一个案例，浅析行政机关超出作出行政处罚的期限后作出的行政处罚决定的效力问题。

　　案例

　　2007年5月16日，黄某因涉嫌销售非法生产的烟草制品36条，被某县烟草专卖局查获，并于5月17日立案。某县烟草专卖局多次要求黄某前来协助调查，黄某均予以拒绝，反向人民法院提起行政诉讼，要求确认某县烟草专卖局查扣其卷烟的行为违法，并赔偿经济损失。经一审、二审，法院认为某县烟草专卖局查扣黄某非法卷烟的行为并无违法之处。2011年1月，某县烟草专卖局作出行政处罚决定，没收黄某销售的非法生产的卷烟36条。黄某遂向法院提起诉讼，以某县烟草专卖局违法作出行政处罚决定为由，要求撤销该行政处罚决定，并赔偿经济损失。

　　这里，有必要对行政行为合法性的构成要件先作一个基本的了解，一般认为，一个具体行政行为合法，需要同时具备以下条件：首先是作出具体行政行为的主体应当合法。所谓主体合法，是指作出某具体行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任。其次是某具体行政行为应当符合行政主体的权限范围。权限合法，是指行政行为主体必须在法定的职权范围内实施行政行为。再次是某具体行政行为内容应当合法、适当，这是行政行为的内容要件。所谓内容合法，是指行政行为所涉及到的权利、义务，以及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律、法规的规定和社会公共利益。所谓内容适当，是指行政行为的内容要明确、适当，而且应当公正、合理。最后，是某具体行政行为应当符合法定程序，所谓程序，是指行政行为的实施所要经过的步骤，如听取当事人进行陈述、申辩，事先告知、依法听证等。

　　该案中，某县烟草专卖局是实施该行政处罚权的合法主体，实施的行政处罚种类和幅度均未超越其权限范围，内容也合法适当，并且依法告知了当事人享有陈述、申辩权，在作出行政处罚决定前，也依法履行了事先告知程序。但是，从期限上分析，该案中，某县烟草专卖局作出行政处罚决定明显超出了法定的办案期限。现行法律、法规和规章中对烟草专卖行政管理机关的办案期限的规定大致是这样的情况：《行政处罚法》对行政处罚的期限没有作出相关的规定；《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十五条规定“调查取证应当自批准立案之日起三十日内终结。案情重大、复杂需要延长调查取证期限的，应当经本烟草专卖行政主管部门负责人批准，并书面告知当事人。”但该规章也只是规定了烟草专卖行政管理机关调查取证活动的期限，并未规定作出行政处罚决定的期限；《广西壮族自治区行政执法程序规定》第三十七条规定“行政执法机关处理违法案件应在立案之日起六十日内作出处理决定。重大、复杂的案件，经本机关负责人批准，可以延长三十日，需要继续延长的，报上一级行政主管机关批准。自治区人民政府所属行政执法机关，报自治区人民政府批准。”该规章规定了行政机关作出行政处罚决定的期限，但并未明确超出此期限作出的行政处罚决定是否有效。

　　争议焦点

　　该案争议的焦点在于：某县烟草专卖局超出法定办案期限作出行政处罚决定的行为是否有效。关于行政机关超出法定办案期限作出的行政处罚行为是否有效的问题，在学术界和司法实践中有不同认识，归纳起来，主要有三种观点：

　　第一种观点认为，期限是行政程序的基本组成要素。违反法定期限属于典型的程序违法，是无效的行政处罚行为，依法应当予以撤销。

　　第二种观点认为，办案期限属于法律规定，行政机关超出办案期限应当确认为程序违法，但不应当被撤销。

　　第三种观点认为，行政机关作出的行政处罚行为虽然超出法定期限，但法律并未规定超出办案期限的行为属于无效行为，且超出办案期限作出的行政处罚行为对当事人的权利义务不会造成实质影响，因此应当认定为合法有效。

　　笔者认为，行政机关超过法定期限作出具体行政行为属于行政行为程序违法的其中一种表现形式。实践中，此类违法行为大体大体可以分为几种情况：一是具体行政行为超法定期限作出，实体处理不合法；二是具体行政行为超法定期限作出，但实体处理合法；三是具体行政行为超法定期限作出，并且同时存在其它程序违法的问题；四是具体行政行为虽然超法定期限作出，但有正当理由，而未办理必要的内部审批手续。依照现行法律规定，违反法定程序的具体行政行为，人民法院应当予以撤销或者确认违法。但是，行政行为是行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动，作为一种国家行为，行政是基于对公共利益的管理而进行的，对于维护社会秩序，促进社会发展，起着至关重要的作用。因此，如果对超过法定期限作出的行政行为不作具体地分析，对所有超过法定期限作出的行政行为，无一例外地认定为无效或撤销，却造成了更大的行政资源浪费，又因社会管理不能及时补位，对公共利益造成更大的损失，这是不符合立法者的本意的。

　　因此，笔者认为，对于行政机关超期作出的具体行政行为的效力认定，应当根据案件的不同情况，区别对待，作出处理：对于单纯超过法定期限但不存在其他违法情形作出的具体行政行为，应当认定其程序存在瑕疵，但不宜直接撤销；对于存在超过法定期限同时还存在其他违法情形，例如主体不合法、证据不足、事实不清、或者显失公平等等程序或实体问题，这样的具体行政行为，则应当坚决予以撤销。

　　定性

　　该案就属于上述第一种情形，即“单纯超过法定期限但不存在其他违法情形作出的具体行政行为”，应当认定为一种行政程序上的瑕疵行为，并不是根本性的违法行为，不宜撤销。

　　首先，从立法目的来看，设定办案期限是为了体现行政执法的效率原则，防止行政机关无限制行使行政处罚权，从而实现保护公民权益和社会公共利益的目的。行政效率确须提高，但不应以牺牲社会公平正义为代价。若仅仅以超出法定办案期限来否认行政处罚行为的效力，则会使本应受到保护但未得到及时保护的法益陷入无法得到保护的境地，违法行为却因此逃避了应有的惩罚，受到了纵容，这显然违反了法律最基本的公平正义原则，与立法精神相悖。

　　其次，从法律规定上来看，认定该行政处罚决定无效缺乏法律依据。虽然法律规定了行政机关的办案期限，但对超出办案期限作出的行政处罚行为是否当然无效，并未予以明确规定。因此，不应简单认为超出办案期限即一定无效。相反，通过现有的一些法律解释，我们可以推断出超出办案期限的行为是有效的。如《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》规定，“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证”。该规定就认可了公安机关超出法定期限办案的有效性。

　　再次，从实践中看，一些行政处罚案件的办理虽然超出了法定办案期限，但却是由不可归责于行政机关的原因造成的。如《行政处罚法》第三十七条规定：“…当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠…”。又如，《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》规定，因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证。很显然，行政机关在办理行政处罚案件中积极履行了调查义务，也不存在其他违反法律规定的情形，而仅仅是由于违法行为人逃避（或者拒绝、不协助）接受调查等原因，致使行政机关机关无法在规定期限内完成行政处罚行为，则不应认定为违法。

　　最后，从实际效果来看，如果仅仅以行政机关超出期限作出行政处罚决定是违反法定程序为由将行政处罚决定予以撤销，并且责令行政机关在一定期限内重新作出行政处罚决定，那么行政机关仅仅因期限问题而重新作出与原来完全一样的行政处罚决定则毫无意义，并且对本来就有限的行政管理资源也是一种极大地浪费，不利于行政管理的科学实施。

　　总之，具体行政行为超过法定期限作出，虽然直接违反了法律规定，已经降低了行政效率，对于行政相对人的合法权益也造成一定影响，但针对这类具体行政行为，应当全面审查其具体行政行为实体和程序上的合法性与合理性，通盘进行利益权衡，既要考虑行政管理对象的合法权益，也要考虑公共利益和社会效果，要本着公平正义的原则，综合分析，区别对待，妥善处理，而不应当简单地盲目撤销行政行为。对于行政机关来说，则要通过加大行政责任追究制度的落实和提高行政执法人员的综合素质两个手段，不断加强自身依法行政能力的建设，提高行政效率，降低行政成本，杜绝和减少超过法定期限作出行政行为现象的发生。