随着烟草专卖许可证管理力度的不断加大，烟草专卖零售许可证的发放和管理已逐步走向规范化、制度化，烟草零售点布局也更趋于合理。但应当看到，烟草专卖许可证管理在一定程度上还存在“重办证，轻管理”的情况，给卷烟市场监管工作带来了一定困难。

一、许可证管理基本情况

（一）零售许可证基本情况。

新修订的合理布局规定规定正式采用以来，主要采取间距+总量控制的模式，按照城区、乡镇所在地的饱和程度设立不同的间距限制；自然村、住宅区、贸易市场、车站等区域采取总量控制模式；新增幼儿园周围不予设置烟草制品零售点限制规定。对中小学及幼儿园周围，对可通行距离等概念进行了明确的界定，确保可操作性。目前，通过采取积极措施，对遏制零售许可证增长过快起到了一定作用，但是由于部分条款标准不明，过于宽泛，无法适应当前零售许可证管理工作的高标准、高要求。

（二）零售许可证快速增长原因分析。

1.卷烟毛利率的大幅提高。赚取利润是卷烟零售的根本目的，也是个体工商户新办卷烟零售许可证的最大动力。近几年来，卷烟零售客户平均毛利率一直保持增长。毛利率的大幅提升直接导致个体工商户新办零售可证的意愿显著提高，这是近几年来零售许可证快速增长的最大经济因素。

2.深化“放管服”改革。随着“放管服”改革的不断深入，办证渠道更广、流程更简，“一网通办”“零跑腿”的办证模式，让办证更加便利。一些销量大户因货源无法满足，唆使亲戚朋友办证帮其代订卷烟。一些违法大户为逃避被烟草部门打击取缔甚至追刑，故意多办证作为自己的保护屏障。甚至部分特殊业态因为卷烟经营的高利润而死灰复燃。

3.行业“稍紧平衡”的货源调控政策影响。近年来，行业坚持“总量控制、稍紧平衡、增速合理、贵在持续”的高质量发展战略，各地均较大幅度调低了各营销档位月度供货标准，在保障卷烟均衡销售和零售户更高利润的同时，也造成一些带有批发性质大进大出的违法大户烟货源不足，卷烟价格提高。一方面导致原来习惯直接从大户拿烟的无证户自己直接办证订货；另一方面导致大户找人办证，从而多拿货源，提高利润。双向推动新办证群体明显增加。

4.城市规划建设影响。近年来受城镇化影响，有的主要城区地段涌现出大量新开发楼盘，出现一批人口快速增长的新区，如高城乡结合部、新建集贸市场、建材市场等，带动卷烟市场需求量不断提升，促进许可证的快速增长。

5.新冠疫情影响。2020年受新冠疫情影响，按照国家抗疫要求，全国多地的企业、工厂处于停工停业状态，因疫情影响滞留大量准备外出务工人员，导致低价卷烟消费需求激增。加上网络经济对实体经济及就业的影响，国家推行“地摊经济”，鼓励自主创业、扶持小微企业，作为快消品的卷烟零售更具吸引力，2020年成为持证户同比增幅最大的一年。

6.合理布局中优抚照顾条款的影响。按照相关管理要求，在修订合理布局过程中，均对品牌连锁便利店及残疾人等特殊群体，保留了不受间距或总量控制制约的优抚照顾条款，导致部分本来不符合办证条件的申请人利用加盟品牌连锁便利店或临时办理残疾证而取得零售许可证的情形。

二、目前零售许可证管理中存在的主要问题

1.设定总量控制模型的参数难以确认。一是自然村人口数量界定难。由于城乡经济发展的不平衡、城乡二元经济结构并存，劳动人口流动成为常态，地方政府部门提供的人口数量只统计到行政村，自然村并没有作具体统计，造成自然村实际人口数无法确定。二是新建专业市场容量确认难。随着城市的发展，不断出现新的大型商圈、综合性（批发）市场、贸易市场等专业市场，难以预判，合理布局中无法明确新建专业市场的具体零售户数。三是零售许可证持证率难以统一。全国目前普遍以4‰作为划线标准，衡量持证率是否过高。但是各个地区人口基数、消费习惯不同，社会经济发展状况也不一样，如果制定统一的标准，难免出现不符合当地发展实际的情况。

2.间隔距离控制模式存在缺陷。一是确定零售点间距之后，部分申请人因合理布局规定无法取得烟草专卖零售许可证，可能会成为无证经营户，市场监管压力增大。二是在部分实行间隔距离为主的新开发地区出现新的隐形违法户——“占坑户”，即预测某个地区未来卷烟需求有上升趋势后，以非自主经营的目的，提前抢注零售许可证低活力经营或者不经营，保留零售许可证资格，以便将来通过注销的方式“转手”给他人，收取一定“转会费”的黄牛户。“占坑户”是随着新的合理布局对于间隔距离的要求而出现的新的灰色地带，对“占坑户”的规制需要进一步修订合理布局关于间隔距离的规定，弥补相关法律漏洞。

3.新修订的合理布局有待完善。一是部分条款不够严谨和明确，标准还不够高，布局内容过于宽泛和宏观。随着办证情形增多，导致需要对相对人进行大量的解释工作。二是对于特定区域的总量控制，未经详实调研，缺少数据支撑，限制条件较宽泛，没有很好达到限制办证的效果。三是对优抚对象的优惠政策，未细化优抚对象和放宽的间距范围，导致存在较多利用残疾证等提出新办申请的情况。

三、控制零售许可证快速增长采取的主要工作举措

一是强化后续监管。加强存量许可证管理，全面摸排大户控制小户、代订户、休眠户等不正常许可证及“无出样、无库存、无销售迹象”等异常客户，强化客户数据分析，创新监管手段，着力清理异常客户。高度关注城区非主要街道、农村新办证零售户，严厉打击大户控制小户，严格停业整顿、取消资格、坚决清理不正常经营户等方式限制零售许可证增长过快趋势。

二是强化专销协同。针对占坑户、大户控制小户等，强化与营销、物流的沟通协作，将新入网客户档位调整至1档，并实行承诺签署制度，存在屡次违反约定又无法解释的情形，采取相应措施惩戒，对老客户出现单日经营数目大、经营波动异常等类似情况进行货源控制，列入重点监管。

三是严格新办证管理。针对新办证申请，严格执行新合理布局户数和间距要求，从严把控新办零售许可有效期限，原则上为1年，中小学及幼儿园周边为6个月，从严管控许可证。加强现场实地勘验，从严审核间距要求，严格资质审核把关，严格管理新办证申请，维护现有零售户合法权益，保持零售许可合理容量。

四是责任落实到人。针对隐匿户等异常户，设置好监管策略，对于停、歇业、地址变更的第一责任人设为配送员，对于实际经营人变更，转让、借用许可证的第一责任人设为客户经理、稽查员，细化责任到人，相互配合、齐抓共管。

五是明确监管责任。针对新办证零售户，加强四员联动协作，召开专销联席会议，就许可证后续监管情况与内管、营销、物流部门及时反馈、深入沟通，进一步明确监管职责。加强市场管理稽查员、客户经理、送货员日常沟通工作机制落地，实现信息互通、信息互补、信息共享，形成许可证后续监管有效合力。