烟草在线据法制网报道　　5月31日，是第31个世界无烟日。今年的主题是“烟草和心脏病”，远离烟草，不再伤“心”。而就在不久前，一则有关控烟的地方修法公告却让人有点“闹心”。

　　5月初，浙江省杭州市人大网站发布“关于公开征求《关于修改〈杭州市公共场所控制吸烟条例〉的决定（草案）》意见”的公告。

　　对比1月23日杭州市政府法制办发布的《〈杭州市公共场所控制吸烟条例〉修改对照文本》，草案中曾作为此次修法最大亮点的“室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内禁止吸烟”条款被删除，仍保留了部分场所室内可以划定吸烟区或设置专用吸烟室的规定。

　　对于杭州的这一做法，一些专业人士直言，这是地方控烟立法的严重倒退。

　　为何要强调室内全面禁烟

　　吸烟不单损害吸烟者健康，也危害非吸烟者的健康。控制公共场所二手烟污染的唯一有效手段，就是立法禁止在公共场所吸烟。

　　2005年生效的《烟草控制框架公约》是第一部全球性的公共卫生公约，其中，公约第八条直接与免于二手烟危害内容相关，规定每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行，并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和（或）其他措施，以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾。

　　“有足够多的科学证据表明，设立吸烟室并不能保护非吸烟者免受二手烟的危害。一份针对服务业非吸烟工作人员遭受到的二手烟暴露而进行的生物学评估研究结果证明：只有全面禁烟才能够完全保护这些非吸烟者免受二手烟的危害。”世界卫生组织驻华代表处无烟草行动技术官员许传兴说：“通风和吸烟室对于非吸烟者的保护是毫无效果的，科学证据表明，吸烟室只能将二手烟的暴露率降低约一半左右，也就是说，只能提供部分保护。任何声称吸烟室是安全的、可以保护免于二手烟危害的说法都是错误的。只有完全禁烟，才能保护民众免受二手烟的危害，才能十分有效地减少二手烟暴露。”

　　我国政府2005年即签署该公约。时至今日，公约在我国已生效13年。按照公约的要求，我国应在2011年通过立法，保证室内工作场所、公共场所和公共交通工具全面禁烟。据2014年世界卫生组织的一项调查显示，现在全球受到免于二手烟保护的人数的比例是16%。“如果中国通过全面的无烟控制立法的话，这比例就会翻一番，达到32%，这也就意味着将会有三百万人受到免于二手烟毒害的保护。就全球控烟来说，中国将起到非常重要的作用。”许传兴说。

　　地方立法缘何“开倒车”

　　“杭州这次修改条例，把执法机构从单一执法模式改成多部门执法。对十类禁烟场所和九类限烟场所没作改变，这一点与现行的一些法规规定有冲突，将给执法带来混乱，是明显不合适的。”中国疾病预防控制中心控烟办主任姜桓说。

　　早在2009年，杭州市就曾修订《杭州市公共场所控制吸烟条例》，明确规定医疗机构的医疗活动场所、托儿所、各类学校室内活动区域等十类公共场所禁止吸烟，规定歌舞、游艺娱乐场所的服务区域，公交车、火车、飞机等候区域或售票区域，机关、社会团体、事业单位的办公室，商店（场）、超市、商品交易市场的营业区域等九类公共场所可以设置吸烟区。“在当时看，这一条例虽然和公约要求相差甚远，但是在整体上还是比较先进的。”姜桓说。

　　此后，深圳、北京、上海先后出台了基本符合公约要求的地方性控烟法规，室内工作场所、公共场所和公共交通工具全面禁烟。从监测数据看，二手烟暴露水平有了大幅度下降，禁烟法规受到广泛欢迎，支持率持续提高。

　　此次杭州修法可谓一波三折。9年过去了，原本让人充满希望的法律规则，为什么在修改时会阻力重重，甚至公然与现行政策相冲突，走回头路呢？背后是何深层次原因？对此，中国控制吸烟协会公益法律专家委员会主任委员王振宇分析认为，多重原因造成了杭州地方立法呈现出目前的倒退状态，包括：对中国加入公约及其实施准则中，室内场所百分之百无烟的要求理解不足；对建设健康中国的号召重视不够；对烟草危害健康的认识不深；对公众的立法建议倾听不认真等等。“但最深层的原因恐怕还是烟草利益集团的干涉。”王振宇坦言。

　　针对此次杭州修法，中国控制吸烟协会公益法律专家委员会于近日向杭州市人大常委会递交了一份《关于修改杭州市公共场所控制吸烟条例相关问题的建议书》，建议草案应恢复：室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内禁止吸烟；托幼机构、中小学校、妇幼保健机构、儿童医院等公共场所、工作场所范围内的室外区域禁止吸烟。“我们希望控烟立法能坚持室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内全面禁烟，通过修法保护民众免受二手烟危害的初衷落到实处。”负责起草该建议书的王振宇强调，全面无烟的控烟立法才是必要和重要的。

　　截至记者发稿时，有关杭州控烟立法修改的最新进展是，5月15日杭州市人大网站上重新公布了公告，征求意见的期限从原来5月18日延长到5月28日。

　　全国控烟立法如何落脚

　　据了解，现在国际上有55个国家和地区实施了全面无烟的立法。

　　2017年12月22日，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）》首次提交十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。草案第三十三条规定，国家采取宣传、教育、管理等措施，提高公民对吸烟、饮酒危害的认识，减少对国民健康的危害。公共场所控制吸烟，具体办法由省、自治区、直辖市制定。烟草制品包装应当印制带有说明烟草使用具体危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。

　　“全国性的无烟立法可以在控烟方面实现法治统一，让全国人民无差别地享受到健康中国带来的好处、享受到我国控烟工作取得的成果。而且比起分别由地方进行立法，出台全国性控烟立法还会节约大量的立法成本。”王振宇特别强调一点，全国层面的控烟立法必须是全面无烟的立法，才是必要和重要的。

　　“如果全国层面的控烟立法不符合国际公约的要求，达不到北京、上海等地方立法水平，还不如没有全国性的控烟立法。”王振宇说。

　　那么全国控烟立法中最应解决的是哪些问题呢？对此，王振宇认为主要有两个：一是必须明确规定室内场所全面禁烟，这直接决定立法的品质；二是必须对执法主体、工作机制、执法权责、执法保障等涉及执法层面的问题有明确具体的规定，这将决定立法的可操作性。此外，立法还应当理顺公众健康、民族形象、烟草公司利益之间诸多关系。

　　“基本医疗卫生与健康促进法草案的相关规定仍存在不足，首先没有罚则，其次禁止吸烟的场所不明确，再次执法部门和违法后果不明确。”王振宇建议将第三十三条修改为：国家采取立法、宣传、教育、管理等措施，提高公民对吸烟、饮酒危害的认识，减少对国民健康的危害。室内公共场所和其他禁止吸烟场所禁止吸烟，具体办法由国务院、省、自治区、直辖市等政府机关制定。烟草制品包装应当印制带有文字和图形说明烟草使用具体危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。