烟草在线专稿　　在2015年全省烟草专卖管理工作会议上，陕西省局党组提出“全新打基础、全新立规矩、全新定目标”以及“狠抓专卖队伍素质建设、狠抓专卖目标责任落实”的专卖管理新思路。“三个全新”“两个狠抓”的提出，是陕西省局党组在新常态下对专卖内管工作的新思考、新要求，体现了省局党组对陕西烟草市场和专卖管理水平的判断。作为一名基层专卖执法人员，笔者结合岗位工作，仅对如何打牢许可证管理基础提出以下几点认识和思考。

　　零售点合理布局要走出“距离、数量限制”的误区

　　当前，受中央“八项规定”、提税顺价、控烟履约等因素的影响，各地卷烟市场持续疲软、销售乏力，无论是零售户还是营销人员，不约而同有了危机感、失落感和焦虑感。由此，一些敢于思考、勇于创新的烟草人士，大胆提出“放宽办证条件、壮大零售队伍”的新设想、新思路，目的是通过降低办证“门槛”，优化市场资源配置，激发卷烟营销活力，促进行业健康持续发展。笔者发现，对此大胆设想，拥护者不多，反对的人不少。拥护者认为，打破办证“旧框框”，建立许可新规矩，是响应政府“减政放权”的具体体现，也是顺应卷烟营销市场化取向改革的有益尝试；反对者则认为：办证是专卖管理基础性工作，“牵一发而动全身”，一旦放宽市场准入条件，办证户势必蜂拥而至，挤破烟草局“门槛”，合理化布局必将失控，市场监管难度无形加大，给专卖管理带来诸多难题。

　　对上述正反两个观点，孰是孰非？姑且不作定论，但可以肯定的说，实践是检验真理的唯一标准。任何一个设想、一项改革，其好与坏、优与劣、行与否，不能停留在“纸上谈兵”的讨论阶段，可以通过探索与实践，求真知、看分晓、得结论。值得可喜的是，在零售点合理化布局探索进程中，重庆市局大胆创新，先走一步，积极推行依法许可“负面清单”制度，得到国家局关注与肯定，为“全新打基础”提供了学习借鉴的新方向和新途径。

　　顾名思义，“负面清单”即法无禁止即可为。换而言之，法律法规没有明令禁止的事项，公民、法人或其它组织都可以放心去做、大胆去干。作为执法监管部门，不得人为设置“门槛”，对法无禁止的事项加以限制或干预。笔者认为，群众开店从事卷烟零售业务，应当符合办证的四个基本条件以及法律明文规定不予办证的七种情形，这是不容置疑的，也是不可动摇的。但从当前群众“办证难”、无证户取缔难等现实问题看，合理化布局中对店与店之间的距离限制、办证数量的控制等要求，成为群众申请办证的苛刻条件，也是他们质疑最多、意见最大、纠结最深最大的焦点话题。以前，我们总以为，合理化布局是专卖法律法规的要求事项，具有法律效率，办证户必须无条件执行。但如今，从依法治国、法治烟草、依法行政、依法许可的角度看，无论是《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》，还是《烟草专卖许可证管理办法》，对零售点与零售点之间的距离限制、办证数量与当地人口总量的占比以及繁华街道、主要街道、一般街道的划分标准，都没有做出统一、明确、详细的规定。因此，从严格意义上讲，各地制定的合理化布局方案对距离、数量限制的设定，是没有法律依据和法律效应的，是强加在办证户头上的“枷锁”、群众办证的“拦路虎”。现实中，这样的例子不少。有的群众进城办超市，本想高高兴兴卖烟，却因不符合合理化布局的间距要求，甚至相差4-5米，导致无法办证，从此“沦”为无证户。有的农村打工者返乡，打算在家门口开便利店，只因本村卷烟零售户数量“饱和”，不能办证，只得“忍痛割爱”放弃了。难怪一些群众坦言：“虽有雄心壮志开店，办证却比登天难。求婆婆，告奶奶，没有熟人靠边站。”

　　群众的怨言怒气，折射出烟草专卖行政许可的诸多弊端，很值得每名专卖管理人员深思细思反思。事实也是如此。近十年，卷烟市场秩序稳定，卷烟零售利润空间提升，办证群众明显增多。按理说，群众办证卖烟，这是好事情，我们应该热情服务，依法许可。但实际工作中，许多专卖管理部门走不出认识上的“误区”，以店与店间距、办证数量为“挡箭牌”，随意抬高办证“门槛”，人为干预群众办证，致使正常的办证渠道不畅通，甚至被堵死，更谈不上办证的规范性、透明性和时效性。加之“关系证”“人情证”的出现，助长了不正之风，败坏了行业形象。群众对办证的公平公开公正性常常质疑，难以信服，甚至投诉上访。前年，被央视“曝光”的广西罗城县局“明白证、糊涂办”丑闻，足以说明，在依法许可方面，行业的的确确存在这诸多漏洞与弊端。

　　笔者十分赞同、推崇重庆市局的“负面清单”制度。因为，此项改革不是对合理化布局的否定，而是打破了十几年来合理化布局的“条条框框”，让专卖人员走出办证工作“误区”，放下包袱，轻装上阵，不再“拉着卷尺测距离、数着烟囱算户数”。另外，用“负面清单”统揽办证工作，也符合中央“简政放权”精神，体现了“法无禁止即可为”的要求，办证群众高兴拥护，摆手称快。当然，放宽办证条件，不等于乱办证，不等于“只进不出”。只要坚持“宽进严出”的管理方针，许可证管理定会严格规范、“进退”有序，不会出现“证扎堆”“难管理”等问题。

　　许可证办理要体现“便民高效”的服务理念

　　时下，群众对烟草办证有一个共同看法：申请资料繁琐，审批时间过长，发证后不能及时供货。这说明了行政许可存在“制度不严、流程不畅、作风不实、效率不高”等问题。比如，有的办证窗口要求申请人除了提交法律法规明文规定的申请资料外，还必须提供经营场所门头照、柜台照、银行存折等，可谓“手续多、资料厚，缺少一张都不行”。笔者觉得，群众正常开店，都有经营场所。既然有场所，肯定会制作招牌，购置柜台。这些“家当”可以在办证后制作备齐。如果把它们是否到位，作为办证的前置条件，显然不符合法定原则和便民原则。让办证户提交银行存折复印件，这是营销部门的业务要求，与办证毫无关系。因此，许可证办理窗口要树立“合法、便民、高效、管用”的服务意识，及时为办证户“减负”，不能再搞“烦琐哲学”。

　　在办证过程中，许可机关要严格按照许可证管理制度流程进行，不能再走“排队等候、集中受理、统一研究、突击办证”的老路子。一要“一口受理”。县级局要对外设立专门的办证服务窗口，定岗定员，配齐设施，正常办公，方便群众咨询和提交申请。办证窗口要安装视频监控装置，避免群众办证“进不了门，见不上人，交不了资料、得不到回音”等问题；二要限时办结。对办证户提交的申请资料，办证窗口要在电子显示屏公开受理、核查、许可、发证日期，并通过手机短信告知办证户，随时接受群众质询与监督，以此提升办证效率。县级局将办证是否超时限、咨询答复是否到位，办证户满意程度，纳入专卖部门工作质量考核，对故意拖延、刁难办证群众的，要依法依规追究相关人员责任；三要公开透明办理。在办证窗口、单位公示栏以及当地政府网站，全部公开办证条件、流程、申请资料内容及相关表格，公开办证核查、许可结果，方便群众查询、咨询，确保办证公开透明，杜绝“暗室操作”、钱权交易等违规行为；四要推广网上办理。随着互联网的普及与应用，网上办证成为便民服务的新途径。县级局要借鉴工商、金融、通信等行业的先进技术和经验，建立网上办证系统病大力推广，让群众足不出户，就能申请办证，节约时间少跑路。

　　许可证后续监管要注重“专卖、物流联动”

　　当前，在一些卷烟市场，违规使用许可证的零售户不少。多数表现在：许可证转让、店址搬迁、有证无店、一证多店、长期关门以及学校周围存在卷烟零售户。究其原因，一方面，个别专卖部门存在“重办证、轻监管”的现象和问题；另一方面，专卖部门对许可证后续监管实行“单兵作战”，导致异常信息发现难，调查取证难，依法查处难。

　　笔者发现，在一线工作中，送货员相对专管员、客户经理而言，与零售户打交道的次数最多、接触最频繁、彼此之间也最熟悉，可谓“天天跑市场，户户要见面”。比如，哪家零售户的许可证转让了、地址搬迁了或经常性关门，都无法逃脱送货员的慧眼，可谓“第一见证人”。为此，建立专卖、物流协同监管机制很有必要，大有益处。一要强化信息共享。利用局域网，建立专卖、物流部门信息共享平台，及时沟通、相互反馈本辖区、各线路、重点户的许可证使用信息，便于专卖部门及时掌握许可证使用情况，进而摸底调查，依法查处违规使用许可证行为；二要强化调查取证。利用手机、短信、微信圈、QQ等通讯载体，建立送货员、专管员“一对一”联系制度，通过信息联络、确定监管对象，制定相应对策，密切配合，多方取证，识别假象，让监管对象在确凿的证据面前无法狡辩，承认事实，接受处理；三要强化实地监管。内管、纪检、督查部门要加大对送货员、专管员等重点岗位监管力度，定期跟随专管员入户检查，跟随送货车辆送货，通过核对零售户许可证基础信息、监督送货到位情况，看他们在许可证管理、异常信息反馈中，是否存在行政不作为、乱作为、不报、瞒报、少报异常户信息、收受贿赂等违规违纪行为，一旦发现，要严肃查处，绝不姑息迁就，确保许可证后续监管扎实到位，富有成效。

　　许可证日常管理要建立“预警”机制

　　在许可证管理中，除了强化制度、规范流程、严格把关、共同监督外，还要建立不同形式、不同载体的“预警”机制，确保依法许可环环紧扣、步步到位、不出“纰漏”。一要建立合理化布局预警。