烟草在线专稿　　党的十八届三中全会提出，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，努力形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度，才能真正把权力关进制度的笼子。

　　近年来，烟草行业在推进行业改革与发展中，紧密结合烟草行业的特点和实际，按照教育、制度、监督并重的总体要求，积极构建烟草行业的“惩防体系”，构建“惩防体系”是保持行业持续稳定健康发展的需要，也是行业深入开展党风廉政建设和反腐倡廉工作的重要举措。为此，本研究在文献查阅与分析的基础上，通过对典型腐败案例分析，对烟草行业领导干部腐败现象的特点及共性，原因及根源进行深入剖析，并从构建教育、制度、监督三个体系为烟草行业领导干部惩治和预防腐败体系的建设提供相关的对策和建议。

　　一、烟草行业领导干部腐败现象的特点及共性

　　烟草行业领导干部的腐败情形与党政机关、其他国有企业等部门发生的腐败现象有着共通之处，但又有其特性，具体表现为：

　　1、“一把手”腐败突出。近年来，这批人群成了腐败的高发人群，各级企业负责人及其亲属成为不法商人“围猎”的重点对象，其中有的人经不起考验，被拉下水，因此而发生的受贿、贪污、挪用等案件屡见不鲜。

　　2、以权谋私，违规输送利益。部分领导干部进行权力寻租，尤其是在招投标和物资采购领域，利用职权吃里扒外、损公肥私，蚕食国有资产；烟草行业经济效益较好，部分领导亲属围绕“两烟”、招投标、多元化经营等进行关联交易，搞利益输送问题。

　　3、生活堕落腐化。少数领导干部错误认为烟草行业财大气粗，享乐主义和拜金主义盛行，时常利用公款吃喝玩乐，相互攀比，一味追求高档消费，生活作风极其奢靡腐败。

　　4、涉案人员的层次越来越高且趋于群体化。近年来，违法违纪人员由低层次向高层次发展，集政治蜕变、经济贪腐和生活腐化于一体。领导干部和企业法人违法违纪案件的比例逐年增多，涉及到省级烟草专卖局（公司）或省级中烟公司的主要领导；部分案件往往一案多人，形成一个腐败群体，内外联合，互相配合。

　　5、腐败“合理化”趋势。少数领导干部自认为创造了巨大财富，上缴了巨额税利。为国家、地方和群众做出了贡献，思想认识上发生扭曲，认为应该从企业中获得对等待遇，从而“理所当然”地发生腐败[1]。

　　二、探索烟草行业领导干部腐败现象的原因及根源

　　烟草行业领导干部发生腐败有其深刻的根源及多方面的原因，具体表现为：

　　1、从行业特点看，我国烟草行业实行“统一领导，垂直管理，垄断经营”的专卖管理体制，具有生产经营权和行政执法权的双重属性，使得企业处于内部监督体制不到位，外部控制机制缺失的状态。烟草商业企业是“两块牌子一套人马，三顶帽子一个人”，几项职务集于一身，固然便于集中统一领导，但权力过分集中于个人，造成决策权集中度比较高、自有裁量权比较大。此特殊体制日益成为不法分子“寻租”的重点对象，若主要领导自控力不强，又缺乏有力的监督制约，会造成权力滥用，容易发生以权谋私、以烟谋私的问题。

　　2、烟草行业国有资产庞大、业务交易庞大、多元化经营广泛，因此拥有庞大的资金流和项目流，由于企业规章制度存在漏洞和薄弱环节、权力过于集中、监管执行不力，导致部分领导干部在“三重一大”问题（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）上随意决策、违规决策，造成国有资产大量流失。

　　3、从监督方面看，监督机制不健全、监督不到位。没有强有力的权力制约监督机制，是导致腐败现象滋生的重要原因。首先行业各级纪检监察部门受体制、人员配备等因素制约，造成纪检监察工作人员在实际工作中心存顾虑，不敢以及不愿监督。其次监督机制不够完善，偏重事后调查，忽视事前防范、事中约束。再次各级审计部门在事前、事中、事后审计都难以发挥出应有的作用，特别是领导干部离任审计工作常常是人已经离任多时才开始审计。

　　4、从思想认识看，少数领导干部忽视党风、党纪学习，放松党性的锻炼提高，被一些别有用心的人所引诱和利用，沉迷于低级趣味，违反中央“八项”规定和“四风”问题，导致权力私有化和商品化，把党和职工赋予的权力当作谋取个人私利的砝码和资本，大搞权权交易、权钱交易。

　　三、烟草行业领导干部惩治和预防腐败体系建设的措施和方法

　　按照教育、制度、监督三者并重和有机互动的总体原则和基本要求，以各级领导班子和领导干部特别是“一把手”为教育、制度、监督的重点对象，抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位，以创新机制和加强监督作为重点与核心，构建内在统一，相辅相成的烟草行业　“惩防体系”。

　　（一）深化党风廉政教育和廉政文化建设，构建新型廉政宣传教育机制

　　1、紧密结合烟草行业工作的实际，准确把握各项教育的主攻方向和重点，合理安排日常教育和专题教育，形成教育总体方案。深入开展理想信念宗旨、中国特色社会主义、社会主义核心价值体系教育，强化领导干部党风党纪、廉洁从业、法纪教育，确保学习时间和效果，筑牢领导干部拒腐防变思想道德防线。

　　2、大力开展廉政文化建设：一是充分利用报刊、杂志、网站、新媒体等资源，开展多种形式的廉政教育活动；二是通过召开干部家属廉政座谈会、组织观看廉政录像片、举办廉政党课和“现身说法”警示教育专题讲座等，使廉政教育深入到领导干部个人以及其家庭；三是建立廉政教育室、廉政图书库，制作廉政宣传栏，举办党风廉政建设知识竞答、演讲比赛和廉政书画作品展览，提高廉政文化建设的针对性和有效性。

　　3、狠抓作风建设，严格执行中央“八项规定”精神，在工作中强化学习教育，保障八项规定系列要求落到实处；结合党的群众路线教育实践活动，切实纠正“四风”问题，改进工作作风，认真核查从各种渠道反映的领导干部苗头性、倾向性问题，及时掌握领导干部思想、工作、生活的动向，对存在的问题早提醒、早纠正，防止小错酿成大错。

　　（二）健全制度，强化制度执行，构建系统性的制度防范和制约机制

　　以健全制度、强化制度执行为重点，强化内部管理，在规范化、制度化上狠下功夫，打通制度落实的“最后一公里”，形成用制度管权管事管人的机制。

　　1、构建具有行业特色的廉政风险防控管理机制。

　　烟草行业的管理范围涉及烤烟生产、卷烟销售、专卖执法、现代烟草农业建设、内部监督管理等诸多方面，资金运作量大、涉及重点岗位防范的人员较多。首先探索在烟草系统纪检监察机构建立统一垂直管理的廉政风险排查防控机构，排查防控机构以岗位为中心，排查所涉及的人、财、物，实现与业务流程交叉，提高廉政风险排查的精准度；以权力运行流程或业务流程为主线，绘制对应的权力运行流程图，全面查找廉政风险点[2]。其次以优化权力结构为基础，建立权力结构科学化配置体系；以规范权力运行为核心，建立权力运行规范化监督体系；以现代信息技术为支撑，建立廉政风险信息化防控体系；将廉政风险防范管理情况纳入领导干部职责绩效考核评价体系，建立廉政风险的绩效化管理体系；构建具有前期防范、中期监控、后期处置的行业特色廉政风险防控管理机制，不断提升预防腐败工作的科学化、制度化和规范化水平。

　　2、深化人事制度改革，从严选拔领导干部。

　　烟草作为一个特殊行业，体制上实行人财物的高度集中管理，因此对领导干部的选拔和任用，是“惩防体系”建设的重点和难点。行业领导干部的选拔要认真贯彻落实新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，着力构建有效管用、简便易行的选人用人机制，改进民主推荐方式方法，完善干部选拔任用办法，增强干部选拔任用的科学性和准确性。

　　（1）发挥各级党委领导和把关作用。落实党委在选人用人上的主体责任，各级党委向上级报送拟提拔人选时，要搞好个人有关事项报告的抽查核实，对其廉洁自律情况严格把关、做出结论性评价。

　　（2）从时间和方式两个方面，增加任前考察深度，做好任前报告。一是时间上不能为了“赶会”而搞简单“印证式”的考察。二是要采取提前介入、改进程序、把考核干部的功夫下在平时、查看档案、走访有关部门等办法，拓宽发现问题的渠道，重点防止带病提拔。

　　（3）严厉查处选人用人不正之风和腐败现象，铲除产生带病提拔问题的潜规则。严格执行干部考察回避制度，健全带病提拔倒查机制，探索实名推荐干部办法。

　　（4）推行“一把手”和纪检组长异地任职制度[3]。

　　3、建立“三重一大”问题的专项运行制度。

　　“三重一大”问题往往是烟草行业在改革发展过程中极易出现腐败的重点领域和关键环节，因此在“三重一大”问题上要引入依托行贿档案查询制度建立的廉洁准入制度[4]。建立审批流程化、制度规范化、职权明晰化、决策民主化、用权透明化、结果公开化的“六化”制度来加强运行管理，使“三重一大”问题的决策更具有科学性和有效性。

　　（三）全覆盖强监督，构建行之有效的权力运行监督机制

　　1、建立健全与行业相适应的巡视制度。

　　巡视是全面从严治党的有力支撑和重要手段。巡视制度是党内监督有效管用的制度，是一把反腐“利剑”。