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对现代烟草农业“政策性农业保险”的思考

2009年03月01日 来源:烟草在线据遵义烟草报道 作者:
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  烟草在线据遵义烟草报道  农业科技、农村金融和农业保险是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱,其中“农业保险”是处理农业非系统性风险的重要财务安排。2003年以来,遵义市烟草公司以“遵义优质烟叶生产科技示范基地建设”项目为平台,积极发展现代烟草农业,并以烟叶生产风险救助形式初步建立了“农业保险”的雏形,2008年还根据烟叶生产发展的需要实行“最低收入保障制度”。然而,由于政策缺失等因素,目前的烟叶生产风险制度还存在很多局限,面对发展现代烟草农业和社会主义新农村建设的新形势,探索建立适合我市市情的烟叶“政策性农业保险”措施,是确保烟叶生产平稳发展的必然选择。

  1 发展现代农业迫切需要完善农业保险机制

  1.1 党和国家高度重视农业保险

  我国是一个农业大国,农业生产面临的自然风险比较严重,为切实解决“三农”问题,全面建设小康社会,党和国家高度重视发展“三农”保险,不断加强对农业保险工作的指导和政策支持。在2003年至2008年中央1号文件上都对农业保险提出了明确要求,胡锦涛总书记在十七大报告上明确了“发展现代农业、繁荣农村经济”和“基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的新要求,温家宝总理在2006年政府工作报告中提出“要积极发展农业保险,扩大农业政策性保险试点范围”,这说明中央对农业保险这张难以拉开的保障网非常重视。

  1.2 我国近代农业保险探索的基本结论

  我国近代农业保险已有70多年的发展历史,历经上世纪20年代的小范围内试办、50年代农业保险的兴起和停办、80年代前期的恢复和试办、80年代后期至今的多元化发展与逐步萎缩等阶段。1982年开始恢复农业保险后,1992年达到最高峰,之后由于农业保险的高风险、高赔付,保险公司开展农险业务长期亏损,商业保险公司开展农险业务积极性不高,农民的有效需求不能足够支持一个完全商业化的农业保险市场,农业保险业务量逐年负增长,农业保险呈现出市场“失灵”状况。至此,我国用了20多年的时间,得出了与国际农业保险同行相同的结论:农业保险不能实行商业化运作。

  1.3 建立“政策性农业保险”的客观需要

  为全面探索建立适合发展现代农业的农业保险机制,国务院将作为建立农业保障体系核心的《农业保险条例》列入了2007年立法计划,拟于年底出台;随着《农业保险条例》即将出台,中国保监会指出:“农民可通过农业保险及农房、农机具等财产保险,降低自然风险对农业生产过程、生产成果和生产设施的灾害损失;通过信用保证保险,控制农业生产组织和产品交易的市场风险;通过养老和健康保险,规划未来养老和医疗安排。”也就是说,建立完善适应我国国情的农业保险机制,对统筹城乡和谐、稳定发展,对促进社会主义新农村建设和实现全面建设小康社会目标都非常重要。

  2007年4月,中央财政在内蒙、吉林、江苏、湖南、新疆、四川等六个省份正式注入10亿元资金,遵循“低保障、广覆盖”的原则开展“政策性农业保险”的试点工作,以棉花、玉米、水稻、大豆、小麦等五大种植品种为保险对象,保险责任主要是重大自然灾害,开始对在社会主义市场经济条件下建立“政策性农业保险”进行实质性探索。因此,对于遵义乃至整个贵州山区的烟叶生产,我们如何抓住当前开展现代烟草农业综合示范区建设的契机,通过完善烟叶生产风险保障机制来探索“政策性农业保险”措施,成为了目前发展现代农业和加快社会主义新农村建设的迫切需要。

  2 遵义市现行烟叶风险保障机制的现状

  2003年以来,为防范烟叶种植风险,降低灾害损失,恢复烟农的种烟积极性,促进烟叶生产基本稳定。在遵义市委、市政府的指导和支持下,从当年的烟叶生产投入中每亩提取10元,再加上按照省人民政府明文规定的烟叶特产税返还10%用于烤烟生产投入的资金,率先在遵义市大农业生产中设立了烟叶生产风险保障基金,用于对因冰雹、洪涝、干旱等重大自然灾害造成烟叶损失的救助,每年补贴金额在800万元左右,收到了良好效果,也形成了遵义山区“农业保险”的雏形,但仍存在不系统、不完善和欠规范等问题。

  2.1 烟叶种植风险防范政策缺失

  遵义市在烟叶种植风险防范上具有较强的主动性,每年用于烟叶种植风险防范的资金在800万元左右。但是,受相关配套政策缺失影响,在风险防范资金支出时多采取受灾补贴、抗旱救灾经费等变通形式,以及通过与气象等部门合作转换支出渠道。这既不符合行业内部审计监督的原则和要求,也不利于接受行业外的审计检查和财税检查,总体上还存在很大的政策性风险。

  2.2 烟叶种植风险防范随意性大 

  由于政策缺失而产生的政策导向的缺位,我们虽然经过了近5年的探索,企业投入大量资金对烟叶生产进行救助后,基本上确保了近几年烟叶生产的平稳发展,但却没有建立起政府、行业、烟农三方互动的共同抗御烟叶种植风险的机制。在其它农作物的发展上也因为没有“政策性农业保险”措施,近几年都出现了较大波动。

  同时,受没有政策依据的影响,我们的烟叶生产风险防范政策措施并没有连续性,基本上都是采取临时动议的办法来处理,补贴标准随意性较大。2003年到2005年都基本上没有事先预算,2005年后又存在预算不足和超额支付的问题,如2006年受严重旱灾影响,全市使用救灾经费达3000余万元,大大超出了年初800万的预算额度。

  3 当前烤烟生产发展面临的形势

  3.1 烟叶生产资料价格进一步上涨

  近年来,农业生产资料价格大幅上涨,特别是煤源紧缺,煤价逐年走高,烟叶生产投入加大。据生产资料生产厂家反馈的市场信息,2008年烟草专用肥测算价格在2800元/吨左右,比2007年上涨300元/吨,涨幅12%;同时,据各地调查烤烟煤源更加紧决,价格普遍上涨,年初煤价在400元/吨左右,7月份涨至600~700元/吨,目前已经涨至800元/吨以上,涨幅高达100%,预计2008年每亩烟叶生产物资(肥料和烤煤)投入成本增加119.5元,涨幅45%。

  3.2 其他农副产品和生活物资价格上涨幅度大

  对遵义烤烟发展冲击比较大的主要有辣椒、茶叶、大米以及肉类食品等产业。从2007年初至年末,辣椒价格从14~16元/kg涨至20~24元/kg,涨幅38~43%,亩产值在2000元以上;茶叶价格上涨在25%左右,道真、正安、凤冈、务川、湄潭等县着力打造100万亩西部茶海,对烤烟造成了较大冲击;大米价格略有上涨,目前在3.0~3.6元/kg,亩产值在1125~1350元。此外,生活物资价格虽有回落,但仍趋于高位,与年初相比,目前猪肉24元/kg左右,涨幅在40~50%;鸡肉20~25元/kg,涨幅20~30%;羊肉涨幅50%左右,牛肉涨幅25~40%。

  3.3 劳动力价格进一步提高

  2007年以来,由于劳动力价格上涨,外出务工条件改善,农村劳动力大量转移,造成烟农外出务工增加,种烟劳动力不足,农村劳动力价格上涨。据相关部门统计,到2007年末,遵义市有140万外出务工人员,占全市总人口730万的19%,劳动力价格一般在45~50元/人.天,去年同期在25~30元/人.天,涨幅70~80%。

  3.4 烟农收入不高、种烟农户和规模下滑

  2005年,遵义市烟叶亩均收入1095元,2006、2007年由于灾害的影响,亩均收入均不到1000元,与其他农副产品相比烟叶比较效益不明显,烟农积极性普遍偏低,烟区萎缩,烟农户数和烤烟种植面积逐年下降。2002年全市种烟农户20.17万户、面积89.56万亩,户均面积4.4亩;到2007年,种植农户数仅8.04万户、面积73.9万亩,户均面积9.17亩,平均每年下滑2.18万户,户均面积增加4.77亩。

  然而,据烟农调查结果,造成烟农种烟积极性不高的更深层次原因还是因为烟叶生产风险大,相比其他农副产品,除市场不稳定因素比较小外,烟叶自然灾害的风险因素要大得多,靠简单的提高收购价格和建立最低收入保障制度仍不足以刺激烟农的种烟积极性。如对2008年烟叶生产的摸底调查情况表明,虽然国家局在2008年进一步上调烤烟收购价格,遵义市烟草系统也将对烟叶生产实行800元/亩的最低收入保障制度,但全市2008年愿意种烟农户仅6.68万户、面积64.9万亩,分别比2007年少1.33万户和9.2万亩。

  4 以烤烟生产为突破口探索政策性农业保险措施

  多年来,烟叶种植在烟草行业产业链中发挥了重要的基础作用,促进了烟草行业的发展;反过来,烟草行业采取投入补贴、技术推广、基础建设等方式,有效地推动了烟叶种植乃至整个农业产业的发展,促进了烟区、烟农脱贫致富。因此有专家指出,烟草行业既是最大的支农行业,又是最大的扶贫行业。特别是近年来,由于农村劳动力的大量转移,大力推进基础设施建设和规模化种植、集约化经营、机械化耕作、信息化管理,成为现代烟草农业发展的方向,而现代农业的实质就是补贴农业。

  鉴于遵义市自2003年来就开始开展烟叶生产风险保障机制,在探索农业保险方面奠定了一定的基础,同时当前烟叶生产又面临着如何加大投入力度、规范投入管理确保到位,从而确保恢复烟农种烟积极性和烟叶种规模稳定的现实矛盾。因此,结合2008年的现代烟草农业综合示范区建设,以烤烟生产风险保障机制的进一步完善为突破口,探索 “政策性

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