烟草在线专稿　　摘要：监督管理是行业物资采购中的重要环节。本文分析了当前物资采购监督管理的性质与缺陷及缺陷产生的原因。在此基础上，提出了弥补缺陷、改进监督的具体措施。

　　监督在行业物资采购中的必要性

　　监督是指监察与督促。监督的内容主要是对权力的运作过程实施监察与督促。从实践来看，当出现滥用权力的时候，至少要有大致平衡的力量才能阻止错误的继续运行。监督最主要的功能就是通过制约来防止权力的错误运行。　

　　监督是预防腐败的有效形式

　　阿克顿勋爵有一句至理名言：权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。从政治学角度来看，权力是腐败孽生的温床，腐败寄生于权力。为了防止和治理腐败，监督与处罚应运而生。因此，监督总是与权力相伴，监督总是与腐败结怨。

　　预防腐败的主要措施是对权力运作予以监督。近年来腐败案件屡屡发生，愈演愈烈，加强公开有效监督的呼声愈发高涨。西方民主国家的经验证明，健全的监督可以在权力运作及其相关的领域中发挥很大作用，可以减少滥用权力的行为。国内实践证明，监督在反腐败工作中，能够起到及时发现问题、阻止腐败行为得逞的作用。

　　监督是确保生产经营正常开展的需要

　　据媒体报道，我国政府采购2007年达到4000亿元。据笔者推算，烟草行业物资年采购金额达到数百亿元。4000亿元的政府采购，是为了保证政府机构的有效运作和相关公共产品的及时提供；数百亿元的行业物资采购，是为了保证烟草生产经营的正常开展。缺乏监督的采购行为必然缺乏自我修正能力，如果这些采购行为不能顺利进行，势必影响烟草生产经营的正常开展。

　　监督是行业三项检查的具体要求

　　去年以来，国家局在全行业组织开展了以“工程投资、物资采购、宣传促销”为主要内容的三项检查工作。在物资采购中，明确将“监督管理是否到位”作为检查的重点内容，同时指出监督管理是全过程的监管，覆盖民主决策、采购实施、到货验收、资金支付各个环节。

　　监督是确保物资采购各环节正常进行的需要

　　物资采购的主要环节包括决策、计划与预算、采购方式实施、商务谈判与合同签订、验收、资金支付等。要保证各个环节按照正常的方向推进，必须实施有效的监督管理手段。在商务谈判与合同签订环节如果缺乏有效监督管理，就可能导致验收环节难以正常进行。要么让步放行致使企业利益受损，要么严格验收致使货物无法入库延误生产经营。

　　行业物资采购监督的属性和缺陷

　　监督的属性

　　1.监督的分类。从实施监督的主体和客体进行分类，监督可以分为两种：一种是同体监督，另一种是异体监督。所谓同体监督，是组织系统对其内部的监督；而异体监督，则是指组织系统外部对其内部的监督。前者指的是相同利益主体的内部监督，后者指的是对等利益主体的外部监督。

　　2.我国监督的性质。民主制度比较完善的国家基于人性本恶的假设，高度重视来自外部的异体监督。例如司法独立、舆论开放、相互制约等。我国基于人性本善的角度，同时由于正处于建设和完善社会主义民主制度的进程中，主要采取的是来自内部的同体监督。

　　3.行业物资采购监督现状。在烟草行业物资采购中，担任监督职责的主要是监察、审计、法规等部门，同时上级业务部门对下级实施单位也具有监督职责。这些部门与采购实施部门属于同一组织实体内，相互之间的关系是以支持配合为主，以相互制约为辅。此外，企业和采购部门也欢迎广大员工对物资采购过程进行监督，但由于相关信息披露有限等原因，导致来自于员工的监督收效甚微。因此，行业物资采购中的监督也属于同体监督。

　　缺陷和原因

　　1.同体监督的缺陷。异体监督和同体监督都有自身不能克服的缺陷。同体监督实质上缺乏民主监督机制的本质要求，其缺陷和弊端是：监督实施者与监督对象之间的利益关联度较大，监督缺乏充足的动力；监督部门与采购实施部门都归属同一个组织，监督机构缺乏独立性；执行制度受人为因素的影响较大；预防腐败更多寄希望于个人行为的自律；监督缺乏效力，受外部干扰大。

　　2.缺陷产生的原因。行业物资采购产生缺陷的原因主要有：一是受国家监督体制的影响。作为国有企业，烟草的监督体制不可能脱离大环境的影响。二是受烟草专卖专营的制约。封闭的发展环境造成烟草行业与外部接触的机会较少，外部创新的监督理论和做法在行业内部推行缓慢。同时，良好的经济效益会让烟草企业忽略自身在管理上的短板，在主观上不容易接受来自外部的先进做法。

　　存在的问题

　　行业物资采购监督在本质上属于同体监督，在实践中基于其缺陷的原因，存在以下几方面的问题。

　　1.制度建设不健全。招投标法和政府采购法在实施中仍然存在一些不完善的地方，需要亟待修订或补充实施细则。同时，笔者对部分烟草单位的物资采购制度进行了了解，发现对采购流程的规定较多，对监督机制有效运行的规定较少。监督工作缺乏具体的实施规则，监督者不仅难以准确判断和及时纠正被监督者的不规范行为，而且容易产生监督的盲目性和随意性，使监督难以落到实处。

　　2.监督职能不统一。行业内各单位的监督职能分布大同小异，监察部门、审计部门、法规部门以及物资采购管理部门在采购中都有监管职责，各有偏重，而没有统管部门。在采购过程中，往往是各个监督部门各司其职，无法形成合力。即使需要联合监督时，也是临时抽派人员参与，缺乏必要的前期介入和准备，导致监督效果不佳。

　　3.监督执行不严肃。由于监督机构缺乏独立性，在实际工作中监督的执行显得不很严肃，监督人员在行使监督权的时候，受到多方制约。即使是监督机构严格执行监督权，但出于“保护干部”、“下不为例”等方方面面因素的考虑，监督结果的应用往往受到影响，导致监督效果打折扣。

　　4.监督幅度不全面。根据监督的职能要求，按照国家局三项检查的明确规定，监督工作覆盖物资采购的全过程，事前、事中、事后的监督都应当积极推行。从目前的状况来看，监督工作的重点放在采购实施过程中，偏重于纠偏式的事中监督，事前和事后监督的力度有待加强。在物资采购各环节中，决策、采购实施、商务谈判、验收、资金支付等环节是监督重点。然而决策、验收等环节容易被忽视。在决策中，买什么、为什么买、买多少、怎么买，这四个要素其实非常关键，对后续程序影响较大，需要加强监督。在验收环节，实践操作往往重视数量，忽略质量和交付时间。在采购方式实施环节（招标、询价、竞争性谈判的过程实施环节），具体操作过程得到重点监督，然而标书（或谈判文件）制定、资格审查（包括复审）等不容易引起重视。此外，供应商的询问、质疑、投诉等步骤也是监督盲点。

　　5.人员素质有待提高。一是各级领导干部应当牢固树立规范意识，为物资采购工作和监督工作的开展提供良好环境。二是采购工作人员要提高思想政治觉悟，自觉接受监督。三是采购人员和监督人员应当坚持共同的价值观，以为企业负责、为自己负责的态度开展物资采购和监督工作。价值观不一致，对于重规范或重结果的选择将会形成严重分歧。四是对于涉及物资采购的相关法律法规，采购人员和监督人员在概念上的理解和在运用中的把握需要保持在相应水准上。在实践中，由于对法律法规的理解有偏差，统一形成是否规范的判断意见是非常困难的。

　　弥补监督缺陷的改善措施 

　　改革管理体制

　　改革管理体制应当按照权力相互制衡和相互约束的原则来进行，形成物资需求部门民主决策、管理部门组织实施、监督部门独立监督的格局，合理分布权力，达到需求部门不参与采购、管理部门不干涉监督、监督部门不影响实施的目的。

　　1.聘请代理机构。随着采购活动的日益频繁，以及规范要求对活动过程的约束，代理机构不仅在工程投资招标活动中扮演主角，也开始涉猎物资采购，帮助采购人处理相关事宜，并承担相关责任。这是社会分工的结果。当前行业物资采购活动频繁且品类众多，要做好每一次采购活动，不仅需要掌握招标等采购专业技能，而且需要熟悉各类物资属性和市场行情，更要投入大量精力和时间。而聘请专业的代理机构可以有效解决这些问题。更重要的是，对于第三方实施的代理采购，烟草企业作为委托人可以充分、独立行使监督权，在一定程度上规避同体监督的缺陷。当然，聘请代理机构会牵涉到采购成本的问题。

　　2.统一监督主体。在设计和调整监督体制的时候，可以考虑整合现有监督力量，组建由一个部门牵头的物资采购监督机构。这个监督机构应当独立于采购小组之外，并接受采购小组的实施申请和过程报告。这样考虑的目的是将目前分散的监督职能尽可能的集中起来，让其更专业化、更有时间和精力参与监督、更主动地实施监督。

　　3.固化外部监督。在采购管理和监督体制中，应当以具体的形式将外部监督纳入。这不仅是自觉接受外部监督的主观问题，更是让外部监督程序化、合法化的客观问题。外部监督包括来自供应商的询问、质疑和投诉，以及员工和群众的