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关于改革县级局专卖管理机构设置的建议

2004年01月18日 来源:烟草在线专稿 作者:江苏省常熟市烟草专卖局 高琪
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  烟草在线专稿  随着经济的发展、社会的进步和人们法律意识、法制观念的增强,通过法律维护权利、争取权益、解决纠纷的人越来越多,据相关统计资料显示:2002年度“民告官”案件相比前年有了大幅度的增长,特别是最高人民法院颁布新的司法解释后,行政诉讼案件的受案范围更宽了,越来越多的部被推上了被告席。老百姓从以往的不敢告、不愿告到勇敢地告,观念已经发生明显转变,法律意识在不断增强,这些都对烟草专卖执法提出了更高的要求。   正是看到了这一点,国家局在新一轮的专卖管理“三年阶段性工作目标”中,提出了整顿和规范执法行为,提高专卖管理水平的要求,新形势下的烟草行业面临着国际国内的围追堵截,改革呼声日趋高涨,在安徽、广东等省已经开始了工商分离的先行试点,专卖管理的内涵和外延相比之三年前稽查队伍初建之时,已被赋予了更多的新内容,可以说,随着形势的变化,专卖管理的工作重心也在不断的变化,而要依法行政,规范执法,首先需要一支与之要适应的高素质的专卖管理执法队伍,但由于多种原因制约,这些年来专卖稽查队伍的素质差、执法水平低的问题始终得不到很好的解决,因粗暴执法、违法办案而引发的纠纷乃至诉讼屡见报端,成为全社会和新闻媒体关注的焦点,严重的损害了烟草行业的形象,以至于说到烟草,电视、报刊、网络上是一片讨伐之声。   要改变这一状况,除了要继续加大培训教育力度,加强队伍建设外,笔者认为,还必须从健全法制机构,调整内部分工,整合稽查力量,加强监督检查四个方面入手,因材施教,按能定岗,在真正意义上做到查处审分离,用制度来约束,才能保证执法行为的公正、公平、合法。   一、现行的专卖管理“查处审一家”的模式经过近二十年的运作,已经不能适应新的形势需要。   “专卖管理”一词始见于1983年颁布的《烟草专卖条例》中,顾名思义,就是对烟草专卖品实行专项管理,在经济发达地区经过二十年的发展,专卖科从最初的几个人发展到县市局稽查大队不下二三十人的执法队伍,应当说,在98~99年网络建设的第一阶段,在关闭卷烟非法交易市场、规范卷烟经营上取得了较明显的效果,通过户籍化管理,监控违规大户,有效的提高了市场净化率。但随着专卖管理的进一步深化,在户籍化管理走向诚信等级管理的今天,这种专卖科、稽查大队明里分设,实则人员混合的模式是否仍能适应需要,取得好的成效,笔者认为值得商榷。   弊端之一:缺乏独立的法制审核部门是烟草专卖执法得不到有效监督的硬伤。   专卖科作为专卖管理职能监督部门,一直以来担负着案件查处、审核、管理、宣传、培训等多项职能。但是,随着我国法制建设的完善,这种综合一体的管理方式,日渐显现出它的局限性。比如,根据查处分离原则,案件的查处与审核需要由两个不同的部门来实施,而目前,虽然在县级局普遍上实行了稽查大队负责查处,专卖科负责审核的制度,但是,由于专卖科与稽查大队同出一宗,负责同志多数兼任双重职务,这种形式上的分离并不能掩盖实际上“查审一家”的事实,起不到确实的监督作用。另外,由于专卖科还分担着其它工作,案件审查只是其一项职能,因此,在工作认真程度上、对业务知识的钻研上和投入精力上都显得力不从心,执法监督陷于“纸上谈兵”的窘境。   弊端之二:缺乏精通法律的知识型人才和执法人员流动性大是案件质量得不到保证的外因。   烟草行业由于客观条件的限制,正式职工一般是退一个进一个,能够分配到专卖管理部门的更是少之又少。而随着市场形势的需要,大量的聘用人员充实到执法稽查一线,整体素质参差不齐,由于稽查队员属于聘用性质,流动性较大,如果不能进行扎实的上岗培训,也很容易造成违规执法的情况发生。在这几年,系统内组织开展的培训活动不少,也取得了一定的成绩。但是,从总体来看,收效不明显。究其原因,还在于培训方式、方法缺乏针对性、实用性,缺乏理论与实用相结合的培训教材。而要开展有系统的培训,专业知识方面的督导,需要的首先是精通法律知识的人才。   弊端之三:缺乏一支机动灵活的执法力量,给大要案的侦破审理带来了困难。   随着市场监管力度的加大,公开摆卖、销售违规卷烟的势头已经得到了遏制,但不法烟贩并没有就此歇手,而是转入到更加隐蔽的地下交易,与执法人员相对抗。在尝到严打的苦头后,更是变本加厉,从卷烟藏匿、商谈价格到交接货地点,无一不是小心再三,不是圈内的人,不经过长期耐心细致的侦查,很难掌握确凿的证据。而要做到这一切,仅凭单个力量日常检查不容易发现。实践证明,一支精干、机动、灵活的专业执法队伍是新形势下打击贩售“假私非”活动的保证。但是,在户籍化管理条件下,中队各管一片,队员只管守好自已的一亩三分地,陷入各自为战的境地,客观上分散了有限的力量,再加上我们国家幅员辽阔,各地信息互通渠道还不顺畅,无疑是给了那些不法分子以可乘之机。   二、要解决这三个问题,笔者认为首先要统一思想,充分认识理顺专卖管理职能分工的必要性。   烟草专卖管理工作,从某种意义上讲,是运用法律手段为业务经营工作保驾护航,执法行为既要贯彻领导的意图,又要保证符合国家的政策法规,一旦处理不好其中的关系,执法也就成为了地方保护,执法就有可能引起社会反感。   首先,建立独立的法制监督机构是依法行政的需要。烟草执法脱胎于专卖体制,与工商、公安等执法部门相比,我们在执法手段、依据、程序上还有诸多的不足之处,争取政府法制部门支持,加强与相关执法部门的沟通,需要有一个专门的、常务的、懂法的部门来做,在案件的审理过程中,有关问题诸如涉及到犯罪追刑、申请人民法院强制执行等,需要有专业的指导。根据国家局新的烟草专卖执法文书格式,在案件审批时,也要有专门的法制部门来签署意见,从完善法制建设角度来看,查、处、审分立,加强执法监督是必然的趋势。   其次,建立专门的案审小组是保证案件质量的需要。在这方面苏州市局已经作了有益的尝试,由综合科集中对案件进行审理不仅完备了执法程序,也加快了审理的进度。在县级局这一块,虽然也仿照市局模式,但由于专卖科、稽查大队现有人员的不足,实行查处分离难度较大。主要反映在:没有固定的人员、车辆配备,外查与内审人员比例严重失衡,在实践过程中,有的将案件以集中讨论形式审定,有的将千元以下案件交由中队审理,这些都给案件质量带来了隐患。根据市局先进经验,结合本单位实际,从稽查队伍中选拔精干、业务能力强的同志组成案审小组,专门负责案件审理是应该说是现阶段较为可行的方法。   三、理顺关系,分工负责,只有将执法工作置于有效监督之下,才能确实保证规范办案、依法行政。   有道是事在人为,任何难事只要去做,总能找到克服困难的办法。综合各方面情况,笔者认为在经济较发达的地区,率先实行“查、处、审”分离的时机已经成熟,当务之急,是要做好以下几点工作:   一是合理分工,明确责任,完善机构设置。增设专门的法制机构是形势所需,随着人民群众法制观念的增强和规范化办案的要求,听证、复议、诉讼发生的概率在不断上升,需要有专门的人来对案件的定性、审理、处罚各环节来进行审核把关,这不仅是对案件负责,更是对领导负责,对单位负责。笔者认为,在执法部门机构设置上,可将其划分为三个部分,即法制科、专卖科、稽查大队三块。法制科主要负责法律法规的宣传、案件审核、与政府法制部门和相关执法部门的联系沟通上。专卖科负责做好案件审理、报表上报、许可证审核发放、队伍考核、专卖软件的维护等项工作。稽查大队负责大要案侦查、日常检查、重点户监控、专项整治行动等项工作。通过有序分工,发挥优势,各司其职,来争取最大效果。   二是整合稽查力量,确保打击行动迅速、有力。2003年12月31日是许可证到期年检截止日期,各地都在抓紧时间开展零售户合理布局除草间苗工作,比于前两年有店就发证的情况,零售户数在减少,相应的稽查队员要管理的对象也在减少。结合业务经营电话访销、网上订货的要求,笔者认为,有必要对现有的稽查中队再作适当的调整,即减少一线稽查人员,参照业务经营访销员模式,500户设一名稽查员,剩余人员编入机动中队、案审小组,机动中队负责大要案查处和队员考核两项工作,案审小组负责所有案件的审理。市场稽查员实行划片管理,发现违规情况,上报中队,由中队组织前期查处,若案情重大,则可移交机动中队查处。这样,既解决了目前困挠我们的执法力量不足问题,又由于机动中队主要负责大要案件查处,在侦破、调查的力度上能够得到保证。   三是合理选拔人员,深化竞争机制。流水不腐,户枢不蠹,人员的流动是提高队伍积极性的有效手段,考核每个人的工作能力、业绩,并以此确定工资奖金,是现代化管理模式的需要。按照“定责、定岗、定人”原则,从一线稽查员到机动队员,再到案审人员,应该在工资等级上推行三级标准,要通过拉开差距,以一定的物质激励,来鼓励队员认真钻研业务知识,向更高的级别靠拢。同时,在级别之间应该有一个升降考核,表现好的加级,差的降级,不合格的淘汰。只有这样,队伍才能保持活力,考核才能与时俱进。 

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