烟草在线专稿　　自烟草实行专卖制度以来，县级局一直着力于规范卷烟市场秩序，规范零售户经营行为，取缔无证经营现象，但是通过多年努力无证经营这一“顽疾”一直没有好的办法予以治理和解决。本文就以无证经营综合治理为题，结合实际工作做一综合论述。

　　伴随着中国地区城镇化速度的加快，新的街道、新的楼盘被一一建成，新的乡镇街道焕然一新，老的街道依然存在。在新旧交错的环境中，大量铺面应运而生，零售户对于烟草专卖零售许可证的需求也急剧增加，有些符合办证条件的转化为持证经营零售户，有些不符合办证条件的转化为顽固的无证经营零售户，可谓“久打不绝”始终无法予以彻底取缔，严重扰乱了当地卷烟市场经营秩序。

　　一、卷烟无证经营现象产生的根源

　　卷烟作为一种特殊商品，国家实行特殊管理，即烟草专卖许可证制度，要求凡是参与卷烟销售的零售户均要办理烟草专卖零售许可证，但是有一部分零售户因为不符合当地合理化布局规定在未能取得烟草专卖零售许可证的条件下，暗地销售烟草制品，构成无证经营行为，究其原因有三个方面。

　　（一）社会层面。一是卷烟零售对于社会人来说进入“门槛”较低，很多下岗职工、留守老人、无业年轻人均可较为容易进入行业参与卷烟销售。二是落后地区人员谋生手段有限，很多农业人口把经营卷烟零售作为其另一种谋生手段，大量涌入参与经营，而卷烟零售恰恰起到了可以带动其他商品进行销售的目的，因此，无证经营行为大量且频繁存在，治理难度很大。

　　（二）制度层面。按照《烟草专卖许可证管理办法》规定，凡是申请办理烟草专卖零售许可证的申请人必须符合当地烟草主管部门制定的合理化布局规定，对于不符合办证条件的且觉得已经无望取得烟草专卖零售许可证的零售户逐步演变为无证经营零售户。

　　（三）利益层面。通过国家局对于行业内部的日渐规范，持证卷烟零售户的利益得到了充分保证，每年的盈利水平都在不断提高，许多无业人员看到其中商机纷纷进入该行业，导致较为落后地区商铺林立、鱼目混杂，严重扰乱了正常卷烟经营秩序。

　　二、卷烟无证经营的现状

　　由于城镇化的加快、贫困人口的谋生、烟草专卖零售许可证办理的规范、卷烟盈利诱惑等因素综合影响，卷烟销售商铺数量成几何式增长，部分无证经营户成为卷烟市场治理的“顽疾”无法根除，根据从其处查获卷烟情况分析，无证经营零售户已成为假、私、非卷烟受害的重灾区。

　　（一）卷烟零售户库存转移地。在卷烟投放供应“稍紧平衡”大背景下，卷烟还是随着时间的推移逐年呈上升趋势，无论是销量、结构都有了显著提高，但是消费人群却没有明显增加，在这样的条件下，社会库存明显增大。在“两增一平”的趋势下，很多持证卷烟零售户为了减少库存积压将手中的卷烟销售给无证户或者实行跨地区非法转移给其他地区的无证零售户，促使这一部分无证零售户逐渐转变为卷烟持证卷烟零售户的库存消化地，严重扰乱了当地卷烟零售市场经济秩序，损害了当地守法持证户卷烟经营利益。

　　（二）假冒走私卷烟销售地。部分无证零售户为了追求利益最大化，勾结联络制假分子逐渐形成了产、供、销且相对严密的组织网络，用于购进销售假冒伪劣和走私卷烟，并将这类卷烟销售给喜欢新奇的未成年人，严重损害未成年人的身心健康，情节、性质及其恶劣。

　　（三）无证经营对立严重。对于无证零售户经营行为，当地烟草行政主管、工商行政部门经常性组织开展联合执法检查活动，在实际查处过程中查处了一部分无证经营卷烟行为，但是部分无证经营零售户对于无证销售行为认识不到位，久查久犯，甚至经常性的出现阻碍执法，暴力抗法行为，给当地烟草专卖行政主管部门的正常执法活动带来了诸多影响。

　　三、卷烟无证经营的特点

　　近年来，伴随着经济不断发展，无证经营行为也发生了较为明显的变化，一方面呈现由局部向整体发散的局面，另一方面由单一渠道向多元渠道的转变，对于当地市场卷烟销售的冲击不容小觑。同时，由于无证经营卷烟自身的特点决定了查处难度的加大。　

　　（一）卷烟无证经营的隐蔽性。在实际市场检查过程中，无证经营卷烟呈现的最为显著的特点就是由公开摆卖向暗地销售转化，由大批量向小数量转变，由集中存放向分散存放转变，既是检查查处小批量卷烟要么以批评教育为主，要么损失很小不伤筋骨，这一特点加剧了无证经营零售户的“顽固性”。

　　（二）卷烟无证经营的反弹性。卷烟商品的自身利益性和其他商品带动性决定了“无烟不成店”的经营模式，部分店铺在集中检查时进行藏匿，但是检查过后又进行销售，尽管有些商铺被查出进行了相关处罚，但是无证经营零售户在思想认识上没有引起高度重视，引以为戒，仍我行我素依旧进行卷烟销售。

　　（三）卷烟无证经营的危害性。现在，在社会上形成了一种偏见，认为无证经营销售的是真烟危害小，没有必要下大力气进行管理。笔者认为从深层次角度来说其危害性甚大。一是《烟草专卖法》是全国人大常委会正式颁布的法律规定，具有很强的法律约束力，“人不畏法”说明法治的软弱，构建法制社会的缺失应该引起各级政府足够的重视。二是“法律面前人人平等”的原则被扭曲，弱势群体固然值得同情，但是在法律面前均是一律平等不存在特殊缘由，不能以弱势群体为由“知法犯法”。三是假、私、非卷烟对于正常卷烟市场的冲击不容忽视，对于消费者身体健康的损害要引起足够重视。四是严重损害了国家利益，通过制假售价、销售走私等违法行为，偷漏国家税款、破坏国家经济秩序，其严重危害性不言而喻。

　　四、综合治理措施

　　对于无证经营卷烟违法行为要从根本上予以治理，笔者认为从现阶段来看很难予以根治，它的根治需要国家经济的持续发展、法治进程的进一步加快、构建协调统一治理体系等诸多方面齐头并进才能予以解决，现在在一省、一市、一县范围内只能采取措施予以减少无证经营行为。

　　（一）源头治理。近几年来，各地区为了保证当地经济的持续发展，不断新增卷烟牌号（规格）扩大社会库存容量或是盲目投放卷烟数量激增社会库存，有些畅销卷烟对于持证零售户来说库存大一些还可以，对于一些滞销卷烟持证卷烟零售户则急于销售变现，这一举动给烟草违法分子留给了较大空间，促成了卷烟非法流通的猖獗，为无证经营卷烟提供了生存土壤。笔者认为卷烟销售一定要控制在一定范围内不能再进行扩大。一是卷烟消费人群有2亿左右是一个相对稳定的人口基数，在控烟大形势下消费人口在最高峰值后会呈现逐年下降的趋势，增量的结果一方面必然会引起各地区之间卷烟市场的相互冲击，扰乱卷烟市场正常的经营秩序；另一方面卷烟整体供应已经呈现供大于求，滞销卷烟库存较大价格已经较难维持，最终将导致滞销卷烟的平进平出和批零倒挂，严重损坏已经相对规范、稳定的市场环境，严重影响国家财政收入。二是不考虑社会库存盲目投放卷烟，增加持证卷烟零售户的资金压力，持证零售户为尽快变现，将卷烟销售给无证经营零售户和烟草经营违法分子，不断冲击较为脆弱的市场经济秩序。鉴于以上原因，笔者认为在卷烟投放上要始终保持谨慎的态度，不能一味追求销量的增长，要综合考虑人口因素、消费群体、市场环境等多种因素，从卷烟市场的可持续发展的角度出发，严把严控生产关、销售关，既可以推动卷烟市场的稳定，把控零售终端增强其耐性，又可以从源头上遏制非法冲击无证经营行为。

　　（二）管理治理。在日常管理过程中突出“整体控制，局部强化”理念，从大局入手对局部进行整治，重点依托信息管理、实地核查监管、法律法规宣传、经营场所检查等，在销售环节严控严打，不断增加其违法成本，促使其能够主动放弃卷烟零售业务。

　　1、以省级为单位建立卷烟非法流通冲击监控机制，根据全省各地市投放数量与违法卷烟查处数量1年12个月的占比，得出平均数后拟算出预警红线比例，每月或每季度对真烟统计报表进行汇总整理，凡是超出红线比例的要及时进行通报严控投放速度与数量，维持当地卷烟合理库存量。

　　2、各市级局根据通报情况对当地持证户进行核查，重点监控库存数量和库存品牌，视具体情况采取相应的应对措施，凡是违反《烟草专卖法》规定的按照相关法律法规进行处罚，未违反的根据情况可采取降低商定供货量等办法降低库存量，规范其经营行为。

　　3、按照月度由专卖管理人员及时对本辖区的无证经营零售户进行摸底排查，建立无证档案管理，每月定期不定期进行检查规范其经营行为。在此过程中一是要广泛宣传，以店面、讲台为阵地开展单个宣传、集体培训等多种方式，深入浅出的讲法律学法规，既要讲明违法法律法规的严重性，也要讲明违反法律法规的后果性，促使其思想上确实认识到法律法规的严肃性和重要性，主动调整自己的行为做到守法经营。二是规范烟草专卖零售许可证办理工作，依托专卖服务大厅的建立，对外做好宣传引导工作，对内严肃办证条件、流程的执行，营造阳光、公开、公平的办证环境，充分保证申请人的合法权利不受损害。三是对待顽固不化、屡教不改的无证经营户坚决予以打击，及时开展定期不定期检查不断增加其违法成本，促使其逐步退出卷烟零售业务。四是加大对持证零售户的管理。通过学习培训、规范管理等手段促进其守法经营，凡是查处无证经营户的码段信息均要求该码段持有者说明原因，对于数量较大违法《烟草专卖法》规定的，一律按照法律法规规定进行处罚、整顿，坚决杜绝不管不问任期发展的做法，从根源上砍断无证经营卷烟来源渠道。

　　（三）后续治理。对于已经取缔的无证经营零售户仍不能有丝毫的放松，鉴于无证经营有“反弹性”的特性，在日常管理中仍要纳入持续管理的范畴内，定期不定期的进行法律法规的宣传教育和正常检查。一是加强法律法规宣传教