烟草在线专稿

　　当前，烟草专卖行政执法案卷存在不小的问题，定性不足、处罚不当、程序违法等问题经常出现在处罚案卷或许可案卷之中。制度的缺失、领导的不重视和人员素质的低下是造成问题的主要原因。构建完善的案卷评查制度，是建立公正文明的烟草专卖行政执法的有效途径。

　　行政执法案卷反映了行政执法的实施过程和结果，由各种证据和文书组成，客观记录行政执法行为，深刻体现执法人员的法律意识和业务能力。当前，烟草专卖行政执法顺应时代的变革，自身也有了不小的转变。在倡导依法治国的趋势下，在越来越重视法治而非人治的情势下，烟草专卖行政执法也越来越合法、规范、科学、有效。但是，在这些进步的背后依旧存在不少问题，本文根据南昌市烟草专卖局行政执法案卷的现状和存在问题，意在剖析当前烟草专卖行政执法应当改进的方向和目标。

　　一、烟草专卖行政执法案卷的现状

　　（一）行政处罚案卷

　　行政处罚是烟草专卖行政主管部门的重点工作，因而处罚类案卷的制作普遍受到重视。但是，重实体轻程序、重结果轻过程等旧式错误观念依然存在，案卷制作的平均水平依旧不高，偶有出现个别案件的处理违反法律的规定，这些都值得我们加以重视和改进。

　　1、重大原则性的问题

　　一是存在定性不足。如根据现有证据，当事人并未使用运输工具跨市县无证运输，认定其无烟草专卖品准运证运输烟草专卖品的定案理由非常不充分。二是存在处罚不当。如处罚对象不正确，个别简易案件处罚对象应为法人而非法人代表；应当以零售价确定烟草制品价值的，错误地以批发价计算，导致处罚数额不正确或者对简易案件的处罚数额错误进行了四舍五入。三是存在程序违法。例如时常发生的先估价后质检的情况，或者行政处罚决定书送达回证签收时间早于行政处罚决定书出具时间，或者当事人未缴纳罚款即结案等程序倒置的情形。四是法律依据条款引用错误。行政处罚决定书引用的法律条款不正确，从而导致作出行政处罚的依据不正确，置行政机关自身于非常不利和被动的局面。

　　2、一般重大性的问题

　　相比定性不足、处罚不当、程序违法等重大原则性问题，其他类型的处罚、程序和重要材料缺失方面的一般重大性问题也时有发生，虽不涉及原则性，但问题依旧较为严重。例如，未严格遵守江西省局自由裁量权相关规定依法处罚，有的处以罚款后未按规定进行收购，有的加重或减轻处罚的幅度未按规定履行；缺少听证程序、延期调查程序、集体讨论程序等重要必需程序；未在调查取证期30日内决定是否延期；延长调查取证期限不确定、超出确定延期时间或未告知当事人等问题，亟待高度重视和妥善解决。

　　3、文书制作规范问题

　　近年行政处罚类案卷制作水平有较大地提升，各区、县局也较为重视，但不规范的问题依旧偶有发生。如涉案卷烟品种和数量、当事人基本情况等数据或材料前后不一致或填写错误；案件编号和文书号填写不规范或不正确；证据复制（提取）单中粘贴的照片未注明拍摄时间、地点或缺少当事人签字、提供时间或加盖手印确认；缺少行政机关印章；涂改未作技术处理；未按顺序装订文书等等。

　　4、结案归档用时较长

　　虽然实践操作不同于理论研究，实践当中确实有很多问题和因素会影响到行政处罚案件的结案和归档，但是，在不考虑其他因素的前提下，大多数区、县局处理案卷的行政效率依旧较为低下，部分案件长期无法结案归档，因而涉案烟草制品未能及时处理。烟草专卖法律法规只对立案和调查终结作了一些时间限制，对案件办理期限没有明确的规定，因此部分案件全程期限长达几个月甚至一年以上。

　　（二）行政许可案卷

　　1、重大问题

　　目前，各区、县局行政许可案卷制作的水平均较低，仅有个别区县制作水平相对较好，整体情况不容乐观。造成这一情况的主客观原因是多方面的，但最主要的原因还是行政许可案卷制作未能受到重视。各制作案卷的人员素质也有限，经常出现一些非常严重的问题。例如，超越法定职权做出许可决定。违反《烟草专卖许可证管理办法》第三十三条的规定，对当事人未在法律法规限定的许可证有效期届满三十日前，甚至在许可证有效期限届满后，提出延续申请的，仍然做出准予延续的许可决定；或者当事人在许可证有效期限届满后提出歇业申请的，未依法进行注销却错误地准予歇业。另外，对于行政许可的申请类型即事由，各区县局也混淆不清。行政许可并不存在注销这一类型的事由，注销只是行政机关的一种内部处理程序，但依旧存在个别区县分不清歇业和注销的涵义，出现不少错误案卷。而对于变更类型的行政许可，变更可使用的情形，也有区县局不甚了解，出现严重错误。最后，程序违法如程序倒置问题也偶尔出现，先发布失效公告再准予歇业、未进行歇业审批即送达准予歇业通知书、先行进行注销审批再做出准予歇业等等，都是值得注意的问题。

　　2、一般问题

　　相较前面提到的关于行政许可案卷中出现的严重问题，其他类型的一般问题，如文书制作规范方面的问题也不少。工商营业执照副本、原许可证正副本等当事人依法应当提交的材料，材料接收凭证、受理通知书、失效公告、送达回证等必备文书，经常出现缺失的情况；当事人提供的申请材料与申请表勾选内容不一致，申请表当事人需提交的申请材料未勾选或要素填写错误或不规范，歇业事由填写错误或“其他情况”未说明理由，实地核查记录表实地核查情况填写不全或其他情况未描述或缺少现场勘查人员执法证号，注销事由勾选错误等文书填写问题经常存在；申请材料接收凭证、材料复制（提取）单无当事人签字或加盖手印确认，书面申请书摆放在格式文书之前，手写页码等等，以上各种案卷制作问题的存在，很大程度上反映出行政许可未能得到很好地规范，需要加紧改进。

　　二、烟草专卖行政执法案卷问题的成因

　　（一）制度相对欠缺

　　烟草专卖行政执法监督机制的缺失，是造成案卷水平偏低的重要原因。良好的制度可以规范各环节人员的行为的合法合规性，对整体素质和水平起着决定性的作用。可惜的是，在这方面的制度是比较欠缺的，虽有案卷评查制度，但大多数时候也是形式多于实质，并未能实且细地运用起来、监督到位。另外，实践当中对行政许可案件的实质审查和程序审查存在不小问题，对当事人的基本情况模糊不清，资格审查未能很好地把关，甚至出现部分工作人员对于应提交的申请材料自己也不甚了解，更何况缺少相应的监督机制。因此，建立和健全相对完善的执法监督机制和案卷评查机制是当前十分要紧的工作。

　　（二）高层不够重视

　　领导的重视与否，对于相关地区烟草专卖行政执法案卷水平的高低也是有很大的影响。例如，部分区、县局一贯对于案卷制作相对重视，上级的监督力度较大，因此进行关联工作的人员也就相对认真和负责，被赋予的义务要求也相对较高。只是，在实践中还是存在一定误区：一是对专卖执法工作的合法规范要求认识不足，一线稽查人员在此方面的认识相对有限，被分配的要案任务压制较深；二是比较轻视专卖执法工作，专卖执法岗位的进入门槛较低且不够规范；三是对案卷制作规范工作的重要性认识不够，部分区县局的相关人员业务素质确实不高，不能很好地适应规范案卷制作工作的要求。

　　（三）人员素质不高

　　近年来烟草专卖执法人员的业务素质和能力虽有较大地提升，案卷制作的水平也相对提高，但是，存在的问题和可改进的地方依旧不少。基层一线的行政执法人员多数没有系统学习过专门的法律知识，因此其执法能力、专业水平、业务素质也实在有限。案件制作的流程也是按照老旧的观念执行实施，很少会去探究其程序是否合法，认为材料打印完毕即可。而大多数人又相对重视实践而忽视学习，理论和业务的学习不够细、实、深，较为形式化，自身的水平也就很难提高。另外，人员的流动性也是问题之一，新进人员要在短期内负担起工作需要较长一段的磨合期，整体水平长期不高，这些问题对于队伍的建设都是较为不利的讯息。

　　由此可见，烟草专卖行政执法案卷制作水平的提高并非一朝一夕，需要经过长期艰苦的努力，需要完善的制度、高层的重视和全体人员的共同努力。因此，有力的引导尤为重要。在这个越来越讲究法治的的时代，在这个越来越重视程序的时代，做好案卷制作工作，规范行业行政执法，已是大势所趋。

　　三、完善烟草专卖行政执法案卷评查制度

　　（一）提高认识，抓好队伍建设

　　第一，提高行政执法合法合规性的认识。加强公正文明、权责清晰的行政执法教育，进一步转变观念，深刻剖析为谁执法、为谁服务的问题，切实从基层抓起，注重综合素质的培养和提升。

　　第二，核心关键在于领导的重视程度。进一步加强中高层领导人员的学法用法，熟悉行业相关的各类法律法规，掌握行政处罚规定程序和法律文书制作要求，很好地带动广大基层员工的学法用法，提升烟草专卖执法队伍的整体素质和水平。

　　第三，规范执法人员门槛条件，充分发挥法制部门的作用。执法人员的素质高低决定了行政执法的水平质量，执法队伍建设是全面推进依法行政的根本要求。严把进入选用关，选派法律素质高、业务能力强、有责任心的人员胜任案卷制作和审理工作，建立一支思想、法律、业务素质过硬的执法队伍，严格执行执法人员资格制度。充分发挥法制部门的能动作用，积极推动法治宣传和教育，对专门机构给予物质和精神的双重支持。

　　（二）完善标准，探索多种方式

　　第一，遵循客观公正之原则，在坚持国家局和江西省局关于行政执法案卷评审要求和标准的前提下，研究出台《南昌市烟草专卖局行政执法案卷评审标准》，重视实用性和可操作性，并且视情况每年或每几年进行修订。根据实践工作，可将评审内容