烟草在线专稿　　

　　一、行政审批制度改革的背景及导向

　　我国的行政审批制度形成于20世纪50年代，是计划经济体制下政府管理最核心的制度。这一制度曾在我国经济建设中发挥过积极的作用，但是，随着社会主义市场经济体制的建立，市场化程度的不断提高，行政审批制度已难以适应国内外形势的发展。2001年我国正式启动行政审批制度改革工作。2001至2003年，共进行了三轮改革。2004年，《行政许可法》应运而生。2008年，国务院审议通过了《关于深入推进行政审批制度改革工作的意见》，行政审批制度改革向纵深化发展。党的十八大报告提出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”2014年2月，国务院印发《注册资本登记制度改革方案》，全面拉开了工商登记制度改革的大幕，全国上下掀起新一轮以简政放权为核心的行政审批制度改革热潮。

　　深化行政审批制度改革就是要从削减事权到强化监管、由规范管理到提高效率、改善服务，优化行政资源配置，让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，以公民为中心建设服务型政府。烟草专卖零售许可作为市场进入类审批，其改革的方向是降低进入门槛，激发市场活力；应更加重视许可条件、办理环节、审批流程、后续监管及信息化建设；顺应工商登记制度改革的要求，“宽进严管”、“简化程序”、改变“监管权责”。

　　二、当前烟草专卖零售许可证管理存在的问题

　　近几年，在深化行政审批制度改革背景下，省行业在烟草专卖零售许可证管理方面做出了一些努力，取得了一些成绩。例如，烟草专卖零售许可证合理化布局全面实行负面清单制度，放宽准入门槛；有的地市局已设立烟草专卖行政审批大厅，在优化服务方面取得了良好效果。但是，在零售许可证管理方面还存在很多不足，尚待改进。

　　（一）行政审批不够“简”

　　行政审批制度改革，核心在“简”，而在零售许可证审批手续方面仍存在广阔的简化空间。

　　1.新办许可申请材料及审查程序繁琐。一是“有与经营烟草制品零售业务相适应的资金”证明材料复杂。对于资金证明，我们要求申请人提供银行卡开户证明、存款单等能够证明申请人一定数额（各地根据经济水平数额不等）存款的证明材料，而工商登记制度改革的精神是将实缴制改为认缴制，我们的做法应及时跟上改革步伐。二是“与住所相独立的经营场所”审查程序繁琐。目前，我们采取实地核查的方法对申请人有无“与住所相独立的经营场所”进行实质审查。《烟草专卖许可证管理办法》规定这一条件的目的在于保证零售户接受专卖执法检查，方便后续监管。事实上，完全可以简化准入程序，以严格的后续监管取代实地核查。

　　2.持证户需经审批方可歇业。我们知道，《烟草专卖许可证管理办法》规定的歇业是指不再经营烟草制品零售业务，也就是“洗手不干”了。既然国家的政策是激发市场活力和创造性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府要简政放权，那么，尽管烟草制品有其特殊性，但这种特殊并不足以影响到市场主体自由退出，所以，“洗手不干”是否不该受行政主体约束？

　　3.延续许可的申请材料及办理流程过于繁琐。一是申请人需提供与新办许可同样复杂的申请材料。二是办理延续许可流程十分繁琐，需经层层审批，仅当事人就需要至少12处签字并盖手印；每个延续户均需制作一本档案卷宗，浪费了大量的行政成本，也给零售户带来了不必要的麻烦。在日常工作中，能够经营到申请延续的零售户，几乎都是经后续监管符合延续要求的经营者，因此，在申请材料和办理流程上完全可以简化。

　　（二）管理制度不健全

　　烟草专卖零售许可证的管理制度不仅包括对零售户的管理，也包括各级烟草专卖局对自身行为的规范，以优化服务、提高行政效能。

　　1.对零售户的事中事后监管制度缺失。在实际工作中，经常会遇到零售户出现不规范行为，但在管理方面又无法律依据和制度规范，给基层执法主体带来执法困惑。比如，商店关闭，无法联系到当事人；有的零售户长期不访货，内管系统出现预警。以上两种情形，由于目前没有有效的退出机制，收回烟草专卖零售许可证的流程时间过长，导致出现该退出的许可没有及时退出，给我们的管理带来不必要的障碍。再如，有的零售户店内基本无卷烟摆放，亦无库存，疑似代购户，但烟草专卖局并无直接法律或制度依据对其进行监管。

　　2.对烟草专卖局自身行为规范不严。一是违法行政行为时有存在。在法治中国、法治烟草建设蹄疾步稳向前推进的时代背景下，居然还存在有的县级局动辄“停办”烟草专卖零售许可证的现象，让人震惊！二是优化服务方面需进一步提升。我们在信息公开、便民服务、保证公众知情权、参与权、监督权等方面做得还不够。比如，行政审批大厅只在个别市局有设置，需在全省全面推进，以优化行政资源配置，实现高效便民。

　　（三）信息化建设需跟进

　　信息化管理是适应信息社会、高效规范管理的必然要求。在当前行政审批制度改革的大环境下，一些烟草专卖管理信息化建设工作中存在的问题也暴露出来。

　　1.信息融合度不高。在烟草专卖管理信息化建设过程中，各信息系统之间形成若即若离的信息孤岛。这种信息孤岛，即存在于上下级、同级烟草专卖局之间，也存在于烟草专卖局与其他职能部门之间。

　　2.不能适应“大数据”分析趋势。当前专卖管理信息系统主要承担对零售户信息的录入存储功能，不能对原始的数据信息进行性主动分析研判；随着行政审批制度改革步伐加快，零售户数据信息共享是必然的趋势，在“大数据”时代，专卖管理信息系统必须对未来更多数据实现对接交换和分析研判做好应对准备。

　　三、烟草专卖零售许可证管理改革创新思路

　　随着社会主义市场经济体制的不断完善和行政审批制度改革的深入推进，烟草专卖零售许可证的管理也应改变过去那种以行政许可为主的管理方式，深化改革，不断创新管理方式，适应改革发展新常态。

　　（一）简化审批条件及流程

　　1.实行承诺制，简化新办许可审批。一是采用资金认缴制。对于“有与经营烟草制品零售业务相适应的资金”证明，采取让申请人签署承诺书的形式，实行经营资金认缴，承诺其有必要的资金投入，顺利开展后续经营活动。二是以承诺取代实地核查。对于“有与住所相独立的经营场所”，可以采取申请人承诺的方式，允许其进入市场。若经营主体违背了上述两项承诺，均须在后续监管中严加处理。此种做法，符合工商登记制度改革所倡导的“宽进严管”精神。

　　2.取消歇业审批。对于想退出经营的零售户，允许其自由退出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府不该管的要“防越位”。但为方便烟草专卖局对许可证的管理，及时了解市场动态，便利其他零售户及时进入市场，可以通过更加便捷的方式，比如由零售户与访销人员沟通，由访销人员通过信息系统将歇业这一信息提供给证件管理人员，及时注销许可证。

　　3.简化延续许可办理条件和流程。可以研究设计能够证明零售户符合延续条件的申请表，连同决定书、送达回证一起，请零售户到烟草专卖局一次性填写、送达，并将所有延续户的办理材料整理成一本档案卷宗。这样可以大大节约人力、物力、财力等行政成本，也方便了零售户继续经营。而对于个别可能存在的不符合条件的零售户，完全可以通过后续监管敦促其整改或退出。

　　（二）建立健全管理制度

　　1.全面实行行政审批大厅服务制度。在全省各地市局设立行政审批大厅，规范许可证办理，实行一个窗口对外，将许可证办理、管理法律依据、时限流程、办证人员工作职责、监督举报电话等通过展示板或滚动屏幕的形式全部公之于众，　充分保障行政相对人的知情权、监督权，坚决杜绝类似“停办”现象发生再次发生；大厅内设监督办、咨询室等便民服务机构和座椅、排号机等服务设施，优化服务质量。

　　2.建立黑名单制度。行政审批制度改革的思路是“宽进严管”，而“严管”的重要举措在于改变过去单纯依靠行政手段实施监管的方式，更加注重信用监管，以促进市场的诚信经营。通过建立黑名单制度，可以将那些有失信、违法等不良行为记录的零售户列入重点监管对象，将不适合继续经营的零售户逐出市场。黑名单制度的主要内容包括：（1）建立黑名单档案，即将有不良行为记录的零售户列入黑名单。（2）发布黑名单信息，即通过一定方式向社会公开发布列入黑名单的零售户。（3）重点监管，即对列入黑名单的起因实行重点监管。（4）信用约束，即对纳入黑名单的零售户在货源供应、优惠政策等方面给予限制，使其“一处受罚处处受阻”。（5）整顿或除名，即对列入黑名单的零售户责令其停止经营业务、进行整顿，直至依法取消其经营资格。

　　当然，要实现上述目标，前提是加快制定完善法律法规。一是完善专卖执法法律法规，保证执法有依据，比如，要将前述疑似代购户、商店关闭无法联系和长期不访货等零售户纳入“违法不良记录”范围。二是建立黑名单管理的法律法规和标准体系，使黑名单制度于法有据。

　　3.构建退出机制。有效的许可证退出机制，对于缩短收证时限，敦促该退出的许可及时退出，保证新增零售户及时进入起到至关重要的作用。烟草专卖零售许可的退出可以分为两种情形，一是被动退出，