新型烟草制品研制开发源于国外，该产品最大的特点是针对消费者热衷于尝试新产品和新技术而研制开发，受利益驱动，国外市场发展较快，国内市场也受到冲击。而新型烟草制品是否是烟草制品，消费者吸食有无危害，由谁监管，怎样监管等诸多问题。

一、新型烟草制品与传统卷烟区别

新型烟草制品具有鲜明的特征。世界卫生组织《烟草控制框架公约》规定：烟草制品指全部或者部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。传统卷烟是将烟草原料点燃后吸食，烟头的温度在600度至900度之间变化；新型烟草制品以“加热却不燃烧”为设计思路的新型烟草制品，具有无明火、提供烟碱和较低的焦油含量的特征，加热方式主要是通过电加热型、燃料加热型和理化反应加热型，电子加热器可以将温度精确控制在300度左右。

加热不燃烧卷烟与电子烟区别。一是对象不同。加热不燃烧卷烟加热对象是传统卷烟，主要分炭加热和电加热两种，利用外部热源加热烟草不点燃，代表品牌有菲莫国际的IQOS等；电子烟雾化对象是电子烟油，是将含尼古丁的液体雾化形成气体状物吸入口腔，代表品牌有国内的康诚一品等。二是原理不同。加热不燃烧卷烟加热烟支但不燃烧，电子烟是雾化烟油。三是口味不同。加热不燃烧卷烟需使用配套烟支，口味选择少，电子烟可选择烟油含有尼古丁，有薄荷、巧克力等多种口味。四是选择多样性。加热不燃烧卷烟目前主要是菲莫国际的IQOS为主，选择受限；而电子烟有多种款式，烟雾类型可选择，尤其是大烟雾深受年轻消费者喜欢。

二、新型烟草制品认定为卷烟的依据

国家标准对卷烟的定义是用卷烟纸包裹烟丝卷制而成供人们燃吸的烟草制品。而烟丝的定义是用烟丝、膨胀叶丝、梗丝、膨胀梗丝、再造叶烟丝等按设定的质量比例组成的用于卷制卷烟等烟草制品的混合物。而新型卷烟填充物的状态是新型卷烟为顺利插入加热器中的加热棒，其烟丝呈片状并竖式填充，但实际上烟丝是经过1毫米间隔的预分切，呈轻微粘连状，具有烟丝特征。新型卷烟真伪鉴别报告显示样品符合卷烟包装和制作工艺，鉴别检验证明样品含有烟草特征成分，样品填充物由烟叶制成。

为此，2017年6月14日，国家烟草专卖局下发的《关于落实开展加热不燃烧卷烟监管工作的通知》。通知中要求严格把握监管范围：“新型卷烟与传统卷烟没有本质区别，适用相同的法律法规。监管范围只包括烟支，不包括烟具。” 2017年10月26日，国家局科技司下发《关于开展新型卷烟产品鉴别检验工作的通知》，要求各省级质检站开展IQOS卷烟鉴别检验工作，随后，国家烟草质量监督检验中心以文件形式发布了包括菲莫国际的IQOS、英美烟草的GLO、日本烟草的PLOOM、雷诺烟草的REVO在内的四类新型卷烟产品的技术资料，国家局对IQOS卷烟品牌的卷烟配套的烟具品牌、产品的性质、原料的性质、原料的形态、包装材料、包装外形、加热方式、摄入途径都做了明确的说明。

三、新型烟草制品分类

《国家烟草专卖局办公室关于征求电子烟等新型烟草制品定性等有关意见的复函》（国烟办综〔2018〕182号），将新型烟草制品分为以下三类：

新型卷烟。新型卷烟具备下列特征：一是全部或部分以烟丝为原料；二是以包裹烟丝的形式制成；三是可产生烟气后供抽吸或鼻吸等方式消费。如：IQOS、PLOOM TECH等大多数加热不燃烧烟草制品。在定量转化方面，由于新型卷烟本身就是卷烟，因此一支新型卷烟的烟支（烟弹）即为一支卷烟。但新型卷烟的加热器不属于烟草专卖品。

无烟气烟草制品。无烟气烟草制品符合《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》中关于烟丝的定义和监管范围，应当作为烟草专卖品中的烟丝进行监管。

电子烟。对于含烟碱等烟草提取物成分的电子烟烟弹（烟油），根据我国加入世界贸易组织的《中华人民共和国加入议定书》，“其他烟草及烟草代用品的制品：烟草精汁”类产品属于“烟草”产品，对这类产品依法实行国营贸易，由中国烟草进出口总公司作为国营贸易企业经营。此外，《世界卫生组织烟草控制框架公约》规定，“烟草制品”系指全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品，世界卫生组织在有关文件中建议将电子烟作为烟草制品进行监管。但是不含烟草专卖品成分的电子烟烟杆、雾化器、电池等装置，不属于烟草专卖品。

四、新型烟草制品的危害

扰乱卷烟市场秩序。据统计，近年来，烟草专卖部门和海关缉私部门查处侦办了一大批加热不燃烧烟草制品，仅2018年，海关缉私部门查处走私犯罪案件70起，案值5.4亿元，查扣涉嫌走私加热不燃烧烟草制品63188条，查证47万余条；烟草部门共立案 557 起，查获加热不燃烧烟草制品 22万条。以上数量是被查获，如果能统计出实际进入国内的数量将非常巨大，可以推断其扰乱中国卷烟市场秩序的严重程度。

造成国家财税流失。受利益驱动，境外人员组织货源并联系国内下家，以电子烟的名义申报入境。或者在口岸合作区购买加热不燃烧卷烟后,以蚂蚁搬家的方式，逃避海关监管，造成国家财税流失。

安全难以保障。新型烟草制品仍存在很多的质量问题，包括电池的质量与使用、烟油成分不明、产品标识不全、雾化或加热过程爆炸等等。

严重危害青少年身心健康。受利益驱使，新型烟草制品通过改头换面、变相销售等手段诱导未成年人购买吸食电子烟问题时有发生，严重危害青少年身心健康。

五、对新型烟草制品的监管建议

由于加热不燃烧卷烟从国家层面有明确的质检范围和监管标准，就烟草专卖行政主管部门来说，主要是加强加热不燃烧烟草制品有关法律规定和社会危害性的宣传，提高举报投诉电话的知晓度，借助社会的监督力量，提高烟草专卖行政主管部门对此类涉案信息来源，本文就电子烟的监管作进一步探讨。

电子烟概述。根据韦氏词典对电子烟的定义，电子烟指一种电池供电的设备，通常的设计与传统香烟类似，供使用者用于吸入通常含有尼古丁的蒸汽。一般电子烟主要由盛放尼古丁溶液的烟管、蒸发装置和电池三部分组成。据统计，截至2019年，中国15岁及以上人群使用电子烟的人数约在1000万，使用电子烟的人群主要以年轻人为主，15至24岁年龄组的使用率最高，获得途径主要是通过互联网。我国是电子烟的发明者和主要生产地，全球大部分电子烟来自我国的深圳等地，当前，对电子烟的监管正在完善中。

电子烟监管现状。一是法律法规层面。《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等烟草专卖法律法规均未将电子烟的生产、流通和销售纳入监管范畴。此外在电子烟及其烟液的标准方面，国家层面尚未出台相应强制性标准，因此电子烟的生产和质量监管目前基本处于空白地带，只是在广告方面，国家禁止电子烟生产、销售企业或个人通过互联网发布电子烟广告，但鉴于目前电子烟未被纳入烟草范畴，因此其线下广告不受现行法律对烟草广告的限制。二是地方性规定。在电子烟消费场所方面，深圳、西安、杭州等地近年来陆续出台了相关的控烟条例，其中包括对电子烟的使用限制。

监管对策。

（1）完善法律法规。

2019年11月1日，国家烟草专卖局和国家市场监督管理总局共同公布了《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》（2019年第1号），全面开展电子烟网上销售和广告宣传的监管，但是 未明确违反该规定的法律后果，就当前而言，国家应出台电子烟的强制性标准，将电子烟纳入法律法规层面进行监管，才是当务之急。可喜的是2021年3月，中华人民共和国工业和信息化部公开征求对《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的决定〉（征求意见稿）》的意见。工信部指出，近年来电子烟等新型烟草制品市场监管领域出现了一系列新情况、新问题，有必要对《实施条例》进行修改完善。修改内容就是将在附则中增加一条，作为第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行”。这对提高电子烟监管效能，规范电子烟生产经营活动，解决电子烟存在的质量安全风险，保护消费者合法权益有着重大意义，为推进电子烟子烟监管走向法治化迈出了坚定的步伐。

（2）强化现阶段的线上监管。

现阶段，烟草专卖行政主管部门认真贯彻落实国家决策部署，联合当地政府相关部门敦促辖区互联网平台全面清理电子烟销售广告、销售链接，清查短视频、自媒体等社交平台电子烟销售，推动落实和强化互联网企业主体责任，督促平台建立自主清理机制，推动落实和强化电子烟企业主体责任，不得通过自建网站、公众号、小程序、短视频等线上销售电子烟。烟草部门指定专人负责互联网电子烟销售检查清理工作，定期开展专项巡查，对发现的问题及时与市场监管部门联系，防止辖区互联网违法违规宣传、销售电子烟产品，防止改头换面、变相销售。

（3）强化现阶段的线下监管。

一是对辖区电子烟形象店、旗舰店、专营店、代售店等实体店登记造册，建立档案，档案信息包括实体店主要负责人基本信息、电子烟生产厂商信息、经营品牌、数量、进货渠道、主要销售对象等重点信息，为即将国家将电子烟纳入烟草专卖品监管做好基础信息储备。二是扩大宣传，在电子烟实体店内张贴《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》（2019年第1号）和不得向未成年人销售电子烟标识，向实体店负责人讲解烟草专卖法律法规和电子烟相关知识，取得他们的理解和支持，对于中小学、少年宫等未成年人集中区域周边销售电子烟产品的实体店劝导其下架相关产品。三是开展电子烟实体店全面检查，严肃查处向未成年人售卖电子烟行为，严肃查处电子烟实体店发布虚假违法电子烟广告行为，全面检查电子烟实体店落实明示承诺要求，采取有效年龄核验措施以避免未成年人购买等情况，切实做到发现一户、登记一户、监管一户，确保监管工作不留死角。四是开展电子烟自动售卖机等新型渠道全面检查，重点检查自动售卖机等各类新型销售渠道销售电子烟行为，全面清理中小学校周边等未成年人集中区域电子烟自动售卖机，坚决维护良好的卷烟市场秩序，切实树立烟草行业负责任的形象。