甲午战争后，清政府多次提高烟税。民国政府为增加政府财政收入，进一步提高烟税。政府对烟草征收重税的同时，效仿日本和西方各国，积极酝酿烟草专卖制。但是民国初期，实施烟草专卖制的历史条件并不成熟，政府遂开始推行烟草公卖制。

　　1914年，北洋政府公布了《贩卖烟酒特许脾照税条例》，规定营业者须赴官署领取牌照，烟酒批发商店一年纳税40元，专业零售店纳16元，兼营零售店纳8元，推贩4元。1915年，政府公布《全国烟酒公卖暂行简章》，特设“全国烟酒公卖总局”，规定烟酒公卖办法，并实行官督商销。这就是中国最早的烟草专卖制。现将其基本内容归纳为以下几点：

　　第一，全国按区域设立公卖局和分局，招商组织公卖分栈和支栈（“栈”为批发零售点），以1000元以上5万元以下为定额收取押款，以此作为公卖局的经费，并发给经营执照。

　　第二，公卖局每月核定价格，通知各分栈执行。如私自增减公卖价格，处以罚款，并査禁私烟。

　　第三，原有的各项税、厘、捐等由公卖局代收分拨。

　　第四，在核定成本、利润的基础上加收10%～15%的“公卖费”定为公卖价格，公卖费直接缴存省支金库。

　　第五，凡国产烟草和烟制品均由公卖分栈经营，由公卖费中提取5%作为应得之利润。

　　公卖不同于专卖。专卖权由政府掌握；在公卖制度下，烟酒类的产销等由百姓自由掌控，政府按其价格征收公卖费。政府创办公卖，旨在通过整顿现行烟酒税，以期增加税收，与专卖相去甚远。

　　1916年，烟草公卖制度在除新疆、川边外的大部分地区推行，并取得显著成果。但是公卖的范围当时仍限于“土烟土酒”，而对于“洋烟洋酒”，因种种条约关系，无法对其征税。1916年9月，中国烟酒联合会代表向政府递呈了请愿书，表明烟酒税名目繁多，不利于产业振兴，征税只针对土货而不适用于洋货的做法是不公平的。在其影响下，各地商人纷纷向政府陈述不同意见。

　　公卖自1915年开办至1927年止，其间各省施行之际，缺少政府监督，与征收制度无异。尽管烟草公卖制度的初衷是好的，但在实施过程中渐渐名存实亡。