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浅议新型烟草制品规范化、法制化下的思考

2022年06月07日 来源:造雾新世界公众号 作者:易富云
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摘  要:全球新型行业快速发展,我国电子烟的使用也呈增长趋势,通过了解电子烟的历史背景及当前国内外电子烟的现状等,对电子烟的法制化进程提出一些思考。

关键词:新型烟草;危害;监管

Abstract: With the rapid development of the global e-cigarette industry, the use of e-cigarettes in China also shows a growing trend. Through understanding the historical background of e-cigarettes and the current situation of e-cigarettes at home and abroad, this paper puts forward some thoughts on the legalization process ofe-cigarettes.

Keywords: Electronic cigarette; Harm; regulatory

1.发展的背景

从卷烟到电子烟,烟草相关技术的进步。在烟草生产技术转型方面,有三个里程碑式的事件:一是卷烟机的诞生及其推动的机制卷烟的流行,二是加热不燃烧型(heat-not-burn,HnB)烟草制品的诞生,三是几乎与加热不燃烧烟草同时诞生的蒸汽型电子烟(e-cigarettes)的快速兴起。电子烟,也称“电子尼古丁传送系统”,使用时由电池提供能量加热雾化器,使电子烟烟液雾化后被人体吸入。电子烟2003年源于中国,2006年进入欧美市场后迅速发展,并被许多用户视为卷烟的一种尼古丁替代产品。2014年,菲莫国际(PMI)推出了全球最早大规模销售的加热不燃烧型烟草产品iQOS,并获得了巨大的市场成功。这成为自卷烟机诞生以来烟草行业又一颠覆性的革命性技术。加热不燃烧型烟草通过采用温控技术的烟具来精准地控制烟草加热温度,使之能释放出烟草中的尼古丁和芳香烃等物质形成烟气,保持了类似于传统卷烟的口感,同时减少了烟草燃烧过程产生的一氧化碳等有害物质。因此,加热不燃烧型烟草制品被全球烟草巨头认为是超越传统卷烟的减害产品。菲莫国际的iQOS继2019年通过美国食品药品监督管理局(FDA)的烟草预上市申请(PMTA)后,又于2020年7月通过了美国FDA的改良风险烟草产品(MRTP)审核。这标志着加热不燃烧型烟草制品相对于传统卷烟的减害性初步得到了监管部门的认可。加热不燃烧型烟草也受到了用户追捧,在数十个国家中都实现了快速增长,与传统卷烟销量稳中有降的趋势形成了鲜明对比。

2.新形势下电子烟健康危害研究

近年来,全球范围内电子烟市场飞速发展并不断扩大,中国电子烟行业的发展呈现出了迅猛势头,电子烟的使用呈明显增长趋势,在青少年人群中尤为突出。随着我国人均消费水平的不断上升,人们对于健康的关注度也在不断提高,电子烟作为新型烟草制品横空出世迅速“走红”,但是,由于存在监管空白,电子烟产业无序发展,一些产品存在烟碱(尼古丁,下同)含量不清、添加成分不明、烟油泄漏等问题,特别是部分经营者宣传误导消费者,打着“无二手烟”“戒烟神器”等理由,伪装成时尚玩具进行销售,诱导未成年人吸食,侵害未成年人身心健康。

第一,电子烟烟液中的尼古丁是高度成瘾的物质,青少年接触尼古丁后一旦成瘾很难戒脱,还可能对大脑发育造成长期不良影响,导致学习障碍和焦虑。尼古丁还会在妊娠期对胎儿的发育产生不良影响,并可能增加胎儿患心血管疾病的风险。虽然尼古丁本身不是致癌物质,但它可能起到“肿瘤诱发物”的作用,参与恶性疾病和神经退行性疾病的生物学变化。其次,丙二醇和甘油是电子烟烟液的主要成分,随着电子烟产品使用的增长,伴随着的问题也相应产生;第二,电子烟中的调味剂成分是产生有毒羰基等物质的主要因素。部分电子烟调味剂使用的是已被美国香料和提取物制造协会(FE⁃MA)确定的潜在呼吸系统刺激物或毒物,如苯甲醛、肉桂醛和二乙酰等物质。Behar等实验发现,将人胚胎和肺细胞置于含有肉桂醛的培养基中,在一定浓度下显示出细胞毒性和致突变作用;第三,电子烟使用过程中会释放致癌物质,在重复接触电子烟后会产生一定的肺部毒性。Shahab等研究表明,电子烟在使用时会释放强有力的肺部致癌物NNK。Bjurlin等研究结果发现,电子烟使用者的尿液中存在已知与膀胱癌有关的致癌物质。Bustamante等研究在电子烟使用者的唾液中发现了可以导致口腔癌和食管癌的NNN。Tang等研究结果发现,接触电子烟烟雾的小鼠发生了肺腺癌和膀胱尿路上皮增生,表明电子烟烟雾中含有小鼠潜在的肺部致癌物和膀胱致癌物;第四,电子烟对其动脉扩张的反应能力有抑制作用。Roya等对21~45岁电子烟使用者的研究结果表示,经常使用电子烟与心脏自主平衡向交感神经优势转移和氧化应激增加有关,这两者都与心血管风险增加有关;第五,研究发现,电子烟会对儿童和青少年的大脑发育造成长期影响,导致学业成绩下降等情况。Wang等研究调查结果证实,电子烟的使用与青少年呼吸系统症状显著相关。一项针对韩国高中生的研究结果显示,目前使用电子烟与哮喘的增加有关。McCo⁃nnell等研究则发现,电子烟使用导致美国高中学生患慢性支气管炎的风险增加。《中国呼吸与为重监护杂志》中则有提到通过研究发现使用电子烟的青少年其更容易尽早的开始尝试传统卷烟。

3.税收的思考

随着电子烟产品在全球范围内的兴起,电子烟民的数量不断扩大,市场消费规模亦不断增长。与市场发展相适应的,是全球各国对电子烟的监管政策不一,除了日趋严格的监管政策以外,电子烟行业的另一个发展阻碍,便是关于税金的征收问题。基于中国的现行税制,传统的烟草行业需要缴纳的税费主要包括以下十类:增值税、企业所得税、进口关税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加、印花税、个人所得税、消费税以及烟叶税。其中属于烟草行业特有的税种包括:(1)消费税:征税税目包括卷烟、雪茄烟以及烟丝,其中卷烟在生产、批发、委托加工和进口环节采用从量加从价的复合计税方式;雪茄烟及烟丝仅在生产、委托加工和进口环节缴纳比例税率,税率分别为36%,30%;(2)烟叶税:就收购的烟叶征税,征税范围包括烤烟叶、晾晒烟叶,实行比例税率,税率为20%。考虑到电子烟自身的特性,无论是产品构造、使用原理,亦或是生产成本,每一个环节都与传统烟草完全不同,从而导致其与传统的烟草产品存在很大的差异性。根据相关的税收法律、法规规定,电子烟目前仅按普通消费品征税,其担负的税负责任低于传统烟草,规避了占据传统烟草行业税费大头的消费税等,一定程度损害了国家利益。

4.国内外电子烟监管措施

国外。泰国、新加坡在传统烟草方面实施了较为严厉的管控,为加强对未成年人与非吸烟者的保护,在电子烟方面所持态度也较为强硬,对电子烟进行了全面禁销规定。而尚未规定全面禁销电子烟的国家,大都会对其性质做出明文规定。例如日本指出,严禁电子烟在市场上自由流动,而应遵守药品的相关监督管理规定。再如韩国,在划分电子烟时以有无尼古丁为参照,如分别将不包含尼古丁的、含有尼古丁的电子烟归入消费品、药品类别。在意大利等经济条件较为发达的国家,电子烟被视作是烟草制品,依照相关规定进行管理。在上述国家,电子烟的产品宣称、销售、生产等方面与传统烟草一样实施严格监管。据统计,当前出台相关国家、联邦法律对电子烟进行管制的国家或地区数量为98个,管制范围包含电子烟营销(包装、赞助、促销、广告)、销售(涵盖最低年龄)、电子烟市场投放以及使用的管制等。WHO2017年发布的一项报告中指出,在世界范围内,加入WHO这一组织的成员国数量累计为195个,在这些成员国中,禁止电子烟的国家占比为15%左右,累计为30个。在其他尚未禁止的国家中,对此实施管制的国家有65个。其中,将电子烟作为普通消费品、烟草制品、治疗或消费产品、治疗产品进行管制的国家数量分别为31个、18个、20个、29个。另有一些国家综合使用上述措施对电子烟进行管制。

国内。2021年11月10日,国务院公布《国务院关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定》(以下简称《决定》)。为加强电子烟等新型烟草制品监管,国务院决定对《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》作如下修改:增加一条,作为第六十五条:“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行”;为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署,做好电子烟监管工作,依法履行监管职责,规范电子烟市场秩序,保护人民健康安全,促进产业治理法治化、规范化,《决定》公布施行后,国家烟草专卖局在充分调研评估的基础上,结合电子烟产品特点和市场发展情况并吸收国际监管经验,研究起草了《管理办法(征求意见稿)》,并按照行政规范性文件制发要求,广泛征求了社会公众、相关单位、电子烟企业及一线监管人员等有关方面的意见。

《管理办法》于2022年3月11日公布,5月1日正式施行。《管理办法》包括总则、生产与质量管理、销售管理、进出口贸易和对外经济技术合作、监督检查、附则,共六章四十五条,对中华人民共和国境内电子烟生产、销售、运输、进出口和监督管理等活动做出了规定。主要内容为:一是明确电子烟定义和监管对象;二是对电子烟生产、批发和零售主体实行许可证管理,电子烟许可证管理不新设行政许可种类,仅在烟草专卖生产、批发和零售许可证的许可范围中增加相应条目;三是对电子烟销售实行渠道管理,建立电子烟交易管理平台,规范电子烟销售方式;四是对电子烟产品质量进行全程管理,建立电子烟产品技术审评和跟踪追溯机制;五是对电子烟运输和进出口依法实施监管。为加强电子烟管理,保护人民健康安全,解决电子烟市场与产业存在的突出问题,促进平稳有序规范,根据《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》及《电子烟管理办法》(国家烟草专卖局公告2022年第1号)、《电子烟》强制性国家标准(GB41700-2022)等法律法规、规章和规范性文件,国务院烟草专卖行政主管部门制定《关于促进电子烟产业法治化规范化的若干政策措施(试行)》。

将电子烟产业依法纳入监管,产业布局科学合理,市场运行平稳有序,资源配置更加高效,实现总量管理下的供需平衡,落实国家烟草控制有关要求,使人民健康安全得到有效保障,电子烟产业发展走上法治化、规范化轨道;立足电子烟产业现状,对接国家区域发展战略,引导电子烟产业向具有产业基础和条件的地区适度集中,加强原料渠道管控,合理保障电子烟生产原料供给;调整优化产业结构,严控新增产能,合理控制产能规模,防止产能过剩;以优化资源配置和满足市场需求为导向,保持产业集中度处于合理水平,引导不适应市场竞争的企业有序退出;营造公平竞争市场环境,建立公开透明市场规则,建立统一高效电子烟交易管理平台,落实电子烟税收价格等政策,推动电子烟供应链顺畅流通;提高监管效能,建立健全现代化市场监管体系和质量安全评估检测体系,协同推进数字监管、信用监管、联合监管,持续提升监管水平。日常管理中各级烟草专卖行政主管部门依法依规履行监管职责,综合运用“双随机、一公开”“互联网+监管”、重点监管等方式方法,对电子烟生产、销售、进出口等环节实行全链条、全方位监管。积极开展线上清理、线下管控,查办各类电子烟行政违法案件。探索建立多部门联合执法机制,会同有关部门依法查处生产、销售伪劣电子烟产品、雾化物和电子烟用烟碱等侵犯知识产权、非法经营、走私等行为,推动相关市场主体严格依法依规开展生产经营活动,保护人民健康安全,规范电子烟市场秩序。

在立法的层面外建议多开展宣传教育。在社区、街道办、村委会层面举办的电子烟科普宣讲会,动员社区志愿者,通过科普的形式,让居民透过电子烟新潮的外观,了解到其本质,认识到它带给我们的弊端,为不了解电子烟的居民揭开其神秘面纱;电子烟消费者低龄化,在中学、高校中泛滥,这些现象无一不在提醒我们更要注重校园宣讲,在校园内通过举办宣讲会、趣味实验、观看纪录片等方式让学生了解到电子烟的弊端,在意识观念上起到抑制电子烟泛滥的作用;随着抖音、快手、B站等新媒体的出现,其传播效果应受到正面引导。国家烟草专卖局可通过此类新媒体平台,向大众线上科普电子烟的工作原理和弊端,充分运用新媒体的传播力和影响力。

5.今后电子烟发展的思考

从烟草历史发展、产品供给和需求演进分析,卷烟及其滋养的烟草经济带给人类身体和整个社会的快感,使得卷烟及其衍生的其他含尼古丁消费品在未来相当长时间内将会持续地合法化存在;烟草技术变革和烟民健康意识提升的双轮驱动,将会加快传统卷烟向加热不燃烧型烟草和蒸汽型电子烟等新产品转型,这会全球烟草行业发展的大趋势,《中华人民共和国烟草专卖法》颁布施行三十周年,我们更加坚定不移的坚持和拥护,像爱护自己眼睛一样爱护《中华人民共和国烟草专卖法》,积极践行“国家利益至上,人民利益至上”核心价值观,在新形势下,坚持《中华人民共和国烟草专卖法》指导思想。目前,我国对于电子烟的法律监管作用仍然有限,电子烟作为新兴事物不应该被一言否之,但涉及大众健康的行业,法治监管不仅要做到补位,更要到位。重点关注青少年保护执行现状,对关于青少年保护做的不符合要求的商家进行了相关处罚。相信以青少年为切口,未来的不久一定能在平衡市场与国家和消费者的基础上,寻找出关于电子烟法治治理的最优途径。

参考文献

[1]窦玉青,沈轶,杨举田,薄国栋,杨菁,赵文涛,张忠锋.新型烟草制品发展现状及展望[J].中国烟草科,2016,37(05):92-97.DOI:10.13496/j.issn.1007-5119.2016.05.017.

[2]烟草专卖法下电子烟监管对策初探[C]//.广西壮族自治区烟草公司柳州市公司2021年学术论文汇,2021:55-61.DOI:10.26914/c.cnkihy.2021.038248.

[3]徐晓新.如何理解电子烟监管[J].小康,2021(12):52-54.

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