3月22日，工业和信息化部产业政策与法规司发布工作动态，公开征求对《关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定（征求意见稿）》（以下简称“《意见稿》”）的意见。本次修改，拟在附则中新增一条作为条例第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”《意见稿》公布后造成巨大反响，在港股、美股上市的电子烟概念股集体大跌，22日当晚电子烟品牌悦刻（RELX）的母公司、有“电子烟第一股”之称的雾芯科技（RLX.N）旋即直线跳水大跌14%，盘前跌幅一度超40%。截至22日美股收盘，雾芯科技跌47.84%，报10.15美元/股。截至当日收盘，Wind电子烟指数跌3.45%，盘中一度跌4.44%。指数包含的13只个股中， 10只标的出现下跌。另根据工商查询数据显示，目前我国共有超4.7万家企业名称或经营范围含“电子烟、电子雾化器”，且状态为在业、存续、迁入、迁出的电子烟相关企业。该《意见稿》今后影响之大，电子烟概念股大跌仅为其冰山一角。

电子烟按出烟原理分类分为加热不燃烧电子烟、烟油雾化型电子烟。加热不燃烧电子烟主要原理为低温加热，通过加热新型烟草释放烟雾，简称HNB，主要特点是烟杆中需要插放一只类似卷烟的新型烟草。烟油雾化型电子烟通过电加热使烟油雾化，以生成烟雾。因加热不燃烧卷烟（HNB）目前在国内禁止售卖，故本文仅从雾化电子烟监法律管角度出发，对本次《意见稿》进行客观详细的解读。

据笔者观察，现有市场舆论对《意见稿》的理解分为两种态度：资本市场最先显示出悲观的心态，认为《烟草专卖法实施条例》最核心的关键词是“专卖”、“征税”，电子烟将会纳入专卖监管、迎来严格的“牌照审批”，还有人猜测电子烟企业可能会被传统烟草企业“收编”。电子烟行业自身却显示出了乐观的态度，电子烟行业委员会会长欧俊彪表示：“《征求意见稿》的考虑是科学的，长期去看有利于国家、行业、消费者利益。” 本文赞同电子烟短期内不会纳入专卖监管体系的意见，但认为《意见稿》仅是这场“监管盛宴”的“开胃菜”，通过之后可能很快会迎来两个更大的舆论爆点，即电子烟国家标准和国家烟草专卖局关于电子烟市场监管的实施细则。在静候意见通过以及标准细则出台的过程中，让我们重新为大家分析《意见稿》将带来的政策变化。一、

电子烟等新型烟草制品“参照本条例中关于卷烟的有关规定”，并不等于将电子烟作为“烟草专卖品”进行监管

（一）上位法优于下位法。长期以来，烟草专卖体制实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的十二字方针，现行《烟草专卖法》（2015年修订）用列举的方法明确了烟草专卖品的九种类型，包括卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。即便《烟草专卖法实施条例》也带“专卖“二字，但只要《烟草专卖法》不对烟草专卖品的定义作出修改，作为下位法的实施条例就不能将电子烟作为烟草专卖品进行监管。

（二）烟草法规体系对电子烟的不兼容。自1981年5月国务院决定对烟草实行专营以来，先后由国务院、全国人大、发改委、工信部等进行了政策法规管理体系的完善，现行有效的烟草法规体系包括“一法一条例三令一解释”，“一法”是《烟草专卖法》；“一条例”是《烟草专卖法实施条例》；“三令”是《烟草专卖品准运证管理办法》《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖行政处罚程序规定》；“一解释”是《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。例如，《烟草行政处罚程序规定》针对烟草专卖品（主要是卷烟、雪茄烟）制定的专门规定，在执法对象、执法流程、执法依据等方面不可能直接适用在电子烟上；《烟草准运证管理办法》中的准运证申请、签发、监督管理等流程，如果适用在电子烟上，必将大大降低电子烟的市场流通效率。《烟草许可证管理办法》对生产、批发、零售的许可要求，也不符合电子烟产业链高度集中在珠三角、深圳市的现实。

（三）将电子烟作为烟草专卖品监管成本过高。烟草系统是一个非常庞大的系统，从中央部位到地方区县均有机构编制，其功能上又分为行政管理、烟草商业、烟草工业三大模块。如果将电子烟视为烟草专卖品，那么烟草专卖行政主管部门，即国家烟草专卖局和各级烟草专卖局，将要相应的做人力、物力方面的调整，增派人手、增加机构设置，接手电子烟行业的整个体系的监管工作。另外，电子烟生产、销售、出口集中于广东、北京、上海等经济发达地区，在这些地区增加成本尚可值得，而在经济欠发达、电子烟渗透率较低的省份是非常没有必要的。

综上， “参照卷烟”并非“作为烟草专卖品”，我们认为相关企业此时“自乱阵脚”或者“危言耸听”尚不必要，例如听信电子烟企业会被中烟企业“收编”的错误想法。

二、电子烟写入实施条例对推进电子烟监管法治化和促进电子烟行业健康发展意义重大

（一）国家宏观层面的积极意义

 1.长期以来电子烟行业呈现出“监管难”的问题，根本上是因为电子烟产品本身属性定位不明，导致在监管层面“无人认领”。《意见稿》未来通过后，最直接的效果就是给电子烟找到了一个真正能管的部门，即工信部下属的国家烟草专卖局。

2.近年来，《未成年人保护法》以及各地的控烟法规，均不同程度出现了涉及电子烟的规定。例如2020年修订的《未成年人保护法》第十七条规定“父母或其他监护人不得放任、唆使未成年人吸烟（含电子烟，下同）”，基于此，第五十九条规定“禁止向未成年人售烟”同样也包含电子烟。控烟方面，在2019年新修订的《深圳经济特区控制吸烟条例》中规定，全部室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具内，以及部分室外场所禁止吸烟，同时，该条例将“吸烟”定义为“是指使用电子烟、持有点燃或者加热不燃烧的其他烟草制品”。香港特区政府食物及卫生局2019年2月13日公布《2019年吸烟（公众卫生）（修订）条例草案》（以下简称《草案》）：“建议禁止进口、制造、售卖、分发和宣传包括电子烟在内的另类吸烟产品，以保障公众健康。违例者刑罚最高可达5万港元罚款和监禁半年。”尽管《草案》最终未能立法，但显示了香港特区政府对于严控电子烟的监管思路。

 类似这样的国家层面和地方层面立法的规定，单凭原则上的禁止性规定是无法发挥作用的，需要法律法规之间有效衔接、互相配合，才能使得调整目标有效落实。

3.党的十八大以来，法治建设对社会经济发展的重要作用已不言而喻，从这个角度来看，将电子烟参照卷烟进行监管，确实能够发挥法治“固根本、稳预期、利长远”的作用。这个作用不仅体现在整治电子烟乱象上有法可依，体现在保护未成年人免受电子烟侵害有法可依，还体现在电子烟企业、电子烟行业在历经一段时间的野蛮增长、快速发展之后，对接二连三的监管政策产生了迷茫感，终于得到了一个较为明确的答案。

（二）电子烟行业发展层面的积极意义

 1.《意见稿》的通过将会推动解决电子烟行业被诟病较多的产品质量参差不齐的问题。直至现在，电子烟行业仍处于快速发展阶段，电子烟国家标准未能尽快落地，在质量控制方面靠各品牌商和行业整体的自我坚守，外部监管几近真空，导致部分企业在原材料选择、添加剂使用、工艺设计、质量控制等方面随意性较强。《意见稿》通过后，国家烟草专卖局可以履行监管职责，将监管环节从销售端提前到原料供应和生产端，充分发挥质量监督作用，确保相关电子烟企业能够保障质量、保障安全、满足消费需求。

2.《意见稿》的通过将能够促进电子烟行业经营行为进一步规范。众所周知，2005年电子烟鼻祖“如烟”问世之初，就是以电子烟能起帮助“戒烟”并有“健康保健功效”获得了较高的关注度，但却面临“虚假宣传”问题。而今，电子烟到底有没有危害已经不再是争议焦点，但具体有多少潜在危害仍未有权威定论。这种情况下，部分电子烟企业为博取眼球，大肆宣传电子烟产品“帮助戒烟”“安全无害”，未经严格审核，就发布“使用一颗烟弹等于3包烟”、“行业漏油率最低”这样的虚假广告宣传。那么，当电子烟真正写入《烟草专卖法实施条例》之后，为保护未成年人身心健康，电子烟广告行为势必将会参照卷烟广告一样，受到更多的规范乃至限制，不仅是互联网广告，实体店广告都可能将成为过去时。

三、预测将会出台承上启下的监管细则

（一）近年来电子烟监管政策特点

 国家有关部门对电子烟行业的重视和对策研究早已启动多年，但真正实施监管要从2018年第一份通告说起。2018年到2020年间，有关部门对电子烟行业连续三年有所动作，2018年发布《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》，2019年发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，2020年开展全国电子烟市场专项检查行动，都对电子烟企业造成了不小的震动。简要概括上述监管政策和专项行动的特点：一是需要部门之间的紧密配合，主要是指烟草部门和市场监管部门的配合、联动；二是分为线上、线下同时监管，但重心在线上；三是监管范围局限在电子烟产业链条的下游，具体是下游的销售环节；四是监管以保护未成年人免受电子烟危害作为出发点和终极目标，监管范围不够大；五是监管手段以引导为主，行政处罚为辅。

（二）监管细则将会针对上述特点有所侧重

实际上，有关部门在2020年已经正式设立了电子烟监管处室，组建了经验丰富的电子烟监管队伍，并辅以信息化、智能化监管系统，充分显示了独立行使监管职责决心和信心。针对近几年部门联合监管效果不够明显，在今后出台的监管细则上，笔者认为有关部门将会有如下侧重：

1.根据《烟草专卖法实施条例》中涉及到“卷烟”的规定来扩大监管范围。例如依据条例第五条，进一步明确标准，对电子烟的添加剂或者原材料进行质量监管，将监管的范围扩大至生产环节；依据条例第二十二条、第二十四条、第四十二条等条款，针对电子烟品牌繁多、鱼龙混杂、产销量难以掌握的现状，会对产品入市、批发零售乃至零配件出口等设立备案制度；依据条例对卷烟运输的规定，对涉及电子烟的物流运输进行监管。除此之外，还会一如既往的对电子烟行业未成年人保护措施实施监管，对电子烟广告进行更加严格的限制，对互联网销售电子烟进行更加严厉的查处。

2.加强对线下市场的监管力度。在法律授权下，烟草部门将会加大对实体店、门店、便利店销售电子烟是否合法合规进行日常巡查和专项检查的力度，主要着力点应该会在产品质量、品牌备案、广告宣传、警示标识、年龄核验方面。

3.借助行政执法手段，提高监管威慑力。按照2020年电子烟市场专项检查行动中重点关注的问题，《意见稿》通过后，会再次加大力度清理电子烟自动售卖机，查处电子烟虚假广告或广告赞助，查处中小学、青少年宫周边50米范围内的电子烟销售行为。值得注意的是，上述涉嫌违法行为的行政处罚，以前是烟草部门配合市场监督局进行执法检查，而在电子烟参照卷烟监管后，烟草部门将会直接获得执法权限。

4.参照卷烟对电子烟行业加征消费税,税率可能在47%-67%之间。根据相关的税收法律、法规规定，电子烟目前仅按普通消费品征税，其担负的税负责任远低于传统烟草，规避了占据传统烟草行业税费大头的消费税等。2020年12月22日，电子烟行业委员发布《2020全球电子烟产业报告》显示，中国内销零售额预估145亿元人民币，同比2019年112亿人民币增长30%，与动则万亿产值的传统烟草相比，在体量上确实小的可怜，按理来说对传统烟草财政税收的侵蚀影响并不是很大。但必须注意的是，相关调研报告显示，电子烟对传统卷烟的渗透率目前仅为1%-2%，远低于欧美发达国家30%左右的渗透率，一旦行业每年维持15%-30%的增长速度不断提升体量，与传统烟草形成此消彼长的局面，将会对国家财政税收稳定性产生负面影响，故《意见稿》通过后，对电子烟加征消费税应该也在计划之中，电子烟消费税税率可能在47%-67%之间。

综上，笔者认为，《意见稿》的通过有利于保护未成年人及烟民群体身体健康，同时也将会改变目前电子烟行业无序的野蛮生长状态，促进行业兼并与优胜劣汰，但对电子烟企业合规提出更高的要求，必将催生出新的法律合规服务领域。