在中国的省会城市里，通过立法保护市民在所有室内公共场所免于二手烟危害的城市屈指可数。目前，只有兰州、杭州、武汉、西安、长春和西宁6个省会城市制定了全面无烟立法。现在，拥有934万人口的山东省省会济南市可能成为下一个，但在立法的关键节骨眼上，济南正面临着不小的阻碍。

2021年8月，济南市人大常委会对济南市政府提交的条例草案做了初次审议。更早之前，在2021年4月公开征求意见稿中，条例草案的第九条明确规定，“室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内禁止吸烟”。

因为法规中的这句话，所谓的室内吸烟室、吸烟区将不符合规定，因为其无法避免二手烟存在。济南市民将有权利免吸室内的二手烟雾。

当地人大常委会启动一审，标志着这部法规正式走上了立法程序。然而，在过去的近一年半时间里，这部法规没有能够继续推进。

据记者了解，原本计划在2022年下半年进行的《济南市公共场所控制吸烟条例（草案）》（下简称条例草案）第二次审议一再推迟，过程中受到一些阻碍。

工作人员帮助小朋友戴禁烟标志口罩，争做禁烟小卫士。    新华社发

20多年没有开出一张罚单

早在1996年，济南跟上了国内第一波控烟的潮流，颁布实施了《济南市公共场所禁止吸烟的规定》。当时的控烟法规在适用范围、禁烟场所、禁烟执法、处罚规定中有不少局限性，比如未能规定室内全面禁止吸烟。

不过，当时《世界卫生组织烟草控制框架公约》还没有制定，济南等城市的做法已属超前。然而，随着《公约》制定，人们对防止烟草烟雾危害健康的要求也发生了根本性的变化，全面无烟立法随之形成了新潮流。

2006年，上述《公约》在中国正式生效实施后，国内各地也陆续启动了新一轮的控烟立法进程。大量科学研究及实践都证明，只有室内全面禁止吸烟才能保护人们免受烟草烟雾的危害。室内的吸烟区、吸烟室无法完全避免二手烟。

十年前的2012年，济南市曾决心推进控烟立法升级。在《济南市人大常委会2012-2016年地方立法规划》中，《济南市公共场所禁止吸烟的规定》（修改）（下简称规定）被列为审议项目的第一位。

当时的济南市人大教科文卫工作室副主任委员、工作室主任刘浩曾就控烟立法做调研。他在调研中提到，“要建立控烟立法工作班子，制定科学规划，确立牵头部门，实行分工负责，协调各部门做好工作。”

控烟修法也引发媒体关注。“控烟行动需立法支持，济南今年修改16年前规定。”《山东商报》在2012年世界无烟日的一则报道这样写道。

2012-2014年，《规定》的修改一直被列为立法调研项目。2015年是五年立法规划期的最后一年，《规定》更被列入了确保项目。

与此同时，2015年6月1日，北京市实施了最严的新版控烟法规，不仅明确室内公共场所全面禁烟，而且确立了执法主体和罚则，成为了中国地方控烟法规中的标杆。这也让济南看到了自己的方向。

1996年济南的《规定》之所以急需修改的另一个重要原因，也是因为没有执法条款。当地媒体在2015年也曾报道，20年来，济南对在公共场所吸烟的行为还未开出过罚单。“由于执法主体不明，济南开展室内禁烟主要以劝导为主。”

遗憾的是，尽管努力推动多年，2012年启动的这次修法并未完成。

各地学校开展禁烟宣传主题活动，呼吁人们远离烟草，倡导健康的生活方式，营造无烟环境。    新华社资料图

时隔八年再次启动修法

又过了8年，2020年，济南市决定再次将控烟立法的修法提上日程，此时，距离1996年的规定出台已时隔24年。

修法已经迫在眉睫。2018年10月，山东省根据覆盖全省的健康医疗大数据率先开展，并完成了全人群全生命周期健康危险因素和健康状况研究，研究结果显示山东省肺癌、胃癌、食管癌、急性心肌梗死的死亡率明显高于全国平均水平，同时揭示了其与男性吸烟率高等因素的关联，济南控烟立法的紧迫性已经不言而喻。

与此同时，国家层面出台的《健康中国行动（2019-2030年）》中15个专项行动之一的控烟行动也提出阶段性任务，到2022年全面无烟的法规覆盖的人口比例要至少达到30%。这也给每个省份控烟立法工作指明了方向，给予了动力。

就山东而言，人口1007万的青岛市已经在2013年完成了全面无烟的法规制定，覆盖了山东省总人口的近10%。如果济南市能够完成全面无烟立法，则又能覆盖将近超过9%的山东人口，这将有助于整个山东省完成任务。

同时，外界也认为，省会城市可以起到带头作用，带动其他省会城市和省内其他城市制定控烟法规。

2020年1月，在健康山东控烟行动(2020-2022)启动仪式上，山东省卫健委副主任吴向东表示，按照规划，济南、淄博、烟台3市2020年完成控烟法规出台，威海、德州、菏泽将在2022年前完成。

这一次，济南拿出了比2012年更大的决心——不再修改1996年的规定，而是由济南市人大常委会审议制定新的《济南市公共场所控制吸烟条例》（下简称条例）。

最初，这一次立法推进的速度也似乎更快了。2020年8月，济南市卫健委称已经起草了控烟条例草案。2021年4月至5月，济南市政府通过网络征求意见以及召开听证会等形式向公众征集对于条例草案的意见，一共收到了将近900条意见。

不久之后，2021年8月16日，济南市人大常委对控烟条例送审稿进行了一审。一审的条例草案受到了各方的肯定，将室内禁烟的范围扩大到了所有的“室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具”，而且确定了执法的准则，参照国内控烟立法的诸多经验。

济南市能否通过“室内禁烟”这一关？

然而，几乎每一次的控烟立法都受到各种阻碍，济南也不例外。

2021年，有济南市人大代表提交了一份建议，建议“在餐饮服务、住宿休息服务和公众娱乐三类公共场所设置室内吸烟室”。

值得注意的是，2021年10月11日，济南市卫健委相当具体地回应了烟草利益背景的人大代表的这一建议。济南市卫健委在答复中提到，“重庆、大连设置室内吸烟室，脱离工作实际，不具备可操作性，至今无法出台吸烟室的设置标准、场所责任、执法主体和违法吸烟行为取证等相关管理及执法细则，法规执行几近停滞。”

“济南如果不全面禁烟极易受到各方专家诟病，也将严重损害我市社会形象，严重影响康养济南建设目标。”济南市卫健委在答复中表示。

2021年8月16日，济南市人大常委会进行了条例草案的第一次审议，原本寄希望于2022年进行第二次审议，但直到12月的市人大常委会均没有相关议程。

时至今日，没有关于第二次审议的任何官方讯息，控烟组织疑虑条例草案是否会在经济利益和健康守护的权衡和博弈中难产，或是在二审时出现倒退。

2023年，济南市控烟条例是否会提请二审，目前无从得知。

（本文在发布时对部分内容进行了删减。）