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完善制度 避免烟草工商业阻碍控烟行动

2021年04月22日 来源:《小康》杂志社 作者:梁嘉琳
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今年全国两会期间,全国人大代表、肺移植和健康科普专家陈静瑜提交了一份建议,将尘封数年的一件公共议题又拿到台面上——国家“公共场所控制吸烟条例”迟迟未能出台。

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陈静瑜回顾道,2014年,国务院法制办将上述条例(送审稿)面向全社会征求意见。然而,这项法规的后续版本作了较大修改,从“所有室内公共场所一律禁止吸烟”,放宽为“将工作场所的禁烟区域限定在共用区域,允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等4类室内公共场所设置吸烟区域。”更让陈静瑜无法理解的是,尽管北京、上海、深圳、杭州、青岛等20多个城市陆续出台了地方控烟相关法规,但国家层面的法规拖了6年多,至今未能出台。

国家层面控烟法规的长期缺席引发一系列后果:一是“二手烟”严重影响健康。陈静瑜强调,科学研究标明,100%无烟环境之外的任何方针,包括通风、空气过滤、指定吸烟区,都一再被证明是无效的,而且烟草烟雾中至少含有69种致癌物。二是部分吸烟者对控烟规定置若罔闻。笔者在北京、杭州等地的中餐厅、烧烤店里,不时能看到多名吸烟者在餐桌、卡座聚众吸烟,面对明显的空气中异味以及呼吸道的不适感,服务员担心惹恼顾客而不愿多管闲事,笔者出面劝阻还要被翻白眼、说闲话。三是地方法规缺乏国家法规的权威性和威慑力。多地缺乏其他行政处罚、信用惩戒等配套措施,再加上很多市民不熟悉举报电话、监督人员赶到现场取证困难、媒体持续曝光和多部门联合执法更是少见,地方法规难以倒逼吸烟人群更加遵纪守法。

公正地说,过去20年来,在一代代卫生官员与医生、学者的接续推动下,我国控烟运动取得了长足进步。健康影响的警示字眼印上了香烟包装,广播电视禁止播放任何形式的烟草广告(包括所谓“公益形象广告”),高铁车厢、楼堂馆所等重点公共场所全面禁烟。2016年,《“健康中国2030”规划纲要》专门设立了控烟目标:到2030年,15岁以上人群吸烟率降低到20%。同时,要运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。

工业革命以来,烟草化身资本主义国家中产阶级的身份象征,烟草广告诞生许多创意营销的“金句”。烟草工商业以“公民自由权”“贸易自由权”之名阻挠国会控烟立法。美国国家癌症研究所的专家们与烟草利益集团收买的“御用专家”围绕“吸烟是否是肺癌元凶”展开学术论战。发达国家的控烟运动经验教训表明,在烟草工商业的强大利益集团面前,不能依赖个人英雄主义的一腔孤勇,也不能仅凭运动式执法的短期效应,而需要长期的、基础性的制度建设,以走出控烟运动“进两步,退一步”的艰难处境。

数据显示,2020年,全国烟草行业实现工商税利总额12803亿元,同比增长6.2%,上缴财政总额12037亿元,增长2.3%,这两个数字都创下历史新高。在肯定烟草行业对国家和地方财政作出重大贡献的同时,我们也要正视青少年、女性吸烟群体增多,电子烟携金融资本快速发展,及其对国民健康造成的风险和损失。为避免烟草工商业阻挠、限制、破坏国家控烟行动,笔者郑重提出以下建议:

一是将国家健康影响评价评估的“第一枪”瞄准烟草工商业。作为一项中长期国家战略,2016年,《“健康中国2030”规划纲要》提出,全面建立健康影响评价评估制度,系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对健康的影响,健全监督机制。建议在国家层面,围绕烟草工商业的产业政策、“十四五”产业发展规划对国民健康的影响,由公共卫生学界进行独立第三方的专业评估,特别是探索设立烟草工业健康净值(工业增加值-健康损失)的指标,绝不能让烟草工商业以“大而不能倒”的姿态绑架控烟方面的规划、立法、政策。

二是在部分省市,烟草工商业是当地的GDP大户、纳税大户、就业大户。当前,新冠疫情进入常态化防控阶段,各地在“六稳”“六保”的政策要求下,个别基层官员忌惮于当地经济发展指标,往往对控烟运动持消极被动甚至主动喊停的立场;而作为国有企业的部分烟草生产企业、专营公司负责人缺乏贯彻落实“健康中国”战略的大局观,只想着自己的“一亩三分地”。建议扭住“关键少数”的“指挥棒”,完善地方领导干部履职机制,将其考核评价与健康宣教行动(特别控烟研究与宣传)挂钩;对控烟行动施加不当影响者应当在干部任免上被“一票否决”。

三是跳出部门立法,加速国家层面控烟立法出台。建议借鉴我国《基本医疗卫生与健康促进法》的立法经验,将“公共场所控制吸烟条例”从原国务院法制办上升为全国人大法工委,由最高国家权力机关直接主导立法进程,减少个别部门、利益团体的不当阻力。

(作者系价值医疗顾问专家委员会秘书长、“健康智荟”学术思想平台总编辑)

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