摘  要：2019年以来，在“放管服”改革持续推进及卷烟市场状态持续调优的作用下，烟草专卖零售许可证办理呈现出持续增长趋势。但在市场主体增长的同时，市场监管、营销服务、物流配送等工作也面临新的问题和压力。本文从烟草专卖零售许可证办理、卷烟营销、物流配送、内部监管等方面探索烟草专卖零售许可证监管措施，旨在推进“放管服”改革与烟草专卖行政许可工作的深度融合。

关键词：放管服  烟草专卖零售许可  市场主体  监管

1 引言

党的十八大以来，党中央、国务院把处理好政府与市场关系、转变政府职能作为全面深化改革的关键，大力推进简政放权、放管结合、优化服务。连续两年，国务院都召开全国电视电话会议，对“放管服”改革作出部署，不断将“放管服”改革推向纵深，深化“放管服”改革、优化营商环境，是激发市场主体活力和发展内生动力的关键之举。依靠改革激发市场主体活力、应对经济下行压力，是多年来行之有效的做法。党的十八届三中全会强调，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，着力解决市场体系不完善、行政机关干预过多和监管不到位问题，这就在理论上明确了行政职能与市场关系的科学定位，指明了改革的方向。2019年至今，非行政许可审批退出历史舞台，市场准入负面清单管理制度得到全面实施。事中事后监管得到加强，改革和理顺市场监管体制，严格规范行政执法，“双随机、一公开”成为日常监管的基本方式。

2 烟草专卖零售许可证办理数量增加带来的问题

2.1专卖监督管理方面

要推动高质量发展，必须把发展基点放在创新上，依靠创新驱动培育壮大新动能，提质增效。在这方面，“放管服”改革可以起到激励作用。卷烟市场化取向改革成效显现和卷烟投放“稍紧平衡”政策的实施，卷烟市场状态持续向好，零售户获利水平提高，烟草专卖零售许可证的办理数量也将持续增加。

一是办证业态新颖化。当前我国发展面临前所未有挑战。这次疫情对经济的冲击，与以往经济金融危机明显不同，首当其冲的是个体工商户，进而对就业稳定、低收入群众基本民生带来很大影响，保住市场主体，才能稳住经济基本盘、保住基本民生。新增市场主体催生强大发展新动能，在新增市场主体中，许多是之前想不到的新产业新业态新模式，他们由小到大、由点及面发展壮大，正在深刻改变着经济社会结构和生产生活方式。据国家统计局测算，2019年全国“三新”经济增加值占国内生产总值的16.3%，大众创业万众创新蓬勃发展。很多传统产业也利用新业态新模式进行改造升级，焕发出新的生机，这是我们当前和未来发展的重要支撑和希望所在。新兴产业很多是我们想象不到、规划不出来的，在当前许可证申办过程中，除了传统的业态外，还出现了以电器维修、快递配送、数码产品销售、美容行业等为代表的新业态，在当前行政许可审批过程中，只能统一将其归入其他类，而根据现行烟草专卖零售许可证管理办法，执法人员难以确定该类申请人是否符合办理条件。

二是行政审批存在“以批代管”。一个事项往往存在多个审批甚至是重复审批，不仅有行政许可，还有公告备案、计划目录、布局限制、认证检测等管理措施，有的审批标准、审批所需提交文件语焉不详，让申请人无所适从。

三是零售许可证监管标准有待更新。只有监管公平公正，市场主体才能公平竞争。当前烟草专卖行政执法中，“双随机、一公开”、信用监管、跨部门协同监管等机制仍需完善，基层执法人员数量不足，执法过程人为干预因素较高，执法人员自由裁量空间较大，随意执法等行为的查处力度较弱，导致烟草专卖行政执法监管的威慑力不足，而烟草专卖零售许可证持有违规成本较低。

2.2内部监督管理方面

简政不可减责，放权不是放任。烟草专卖行政管理部门放权越多，监管责任越重、要求越高。落实“放管服”改革要求，降低烟草专卖零售许可证办理门槛，让零售户通过卷烟销售获利，但为了谋取更多的利益，一些零售户难以做到规范经营。

一是卷烟零售户违规经营行为频发。受卷烟利益驱使和卷烟投放政策影响，一部分经营能力较强的持证零售户通过向经营能力较差的零售户注资，甚至怂恿其亲朋好友利用申办许可证，从而增加可使用许可证数量，丰富自己的货源，由此带来了疑似代订卷烟、大户控小户、经营者违规集中等不规范的经营行为。

二是卷烟外流风险依然存在。目前实施的货源投放政策的制定仍是以计划为主、市场状况为辅，零售户为保持现有客户档位，获得更多的畅销卷烟，往往需要把所投放卷烟“应订尽订”，但受消费习惯及经营能力、经营状况的影响，各持证零售户店内均不同程度的存在“滞销商品”，而零售客户为快速回笼资金，不得不将自己难以销售的卷烟向其他地区倒卖，或者以低于成本的价格转卖给活跃于市场中的“收购者”处理。

三是现有持证人退出机制不完善。现行《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》中对于退出卷烟经营的相关规定几乎为空白，而烟草行业行政许可标准化建设意见中，也未对该部分内容做出补充规定，各地区烟草专卖许可证管理标准不统一，零售许可证持证人退出机制形同虚设。

2.3卷烟营销方面

卷烟零售户增加对提升辖区卷烟销量、实现卷烟营销高质量发展起到关键性作用，但是依然存在需要妥善解决的问题。

一是客户经理服务难度加大。零售户的增长一方面将导致单个客户经理服务零售户数量增加，增加营销人员日常工作量。另一方面，良好的市场状态需要零售客户之间存在合理、有序的竞争，反之将会使持证零售户获利水平降低，劣币驱逐良币。

二是客户满意度波动。由于今年疫情对经济的冲击，消费市场萎缩，在这样严峻形势下，新增零售户势必再次分化原有零售户的消费群体，同时由于市场中消费者数量和消费能力的变化，零售客户获利往往低于其预期，客户抱怨增长，满意度降低。

三是客户质量不稳定。卷烟零售业准入门槛降低，持证零售户经营意识参差不齐，经营能力较弱或未将卷烟经营作为其主要业务的客户，会出现不从当地烟草批发企业进货、不开门营业的现象，一方面造成卷烟货源浪费，另一方面则给予了市场中部分“收购者”二次批发的可乘之机，进一步扰乱市场秩序，降低合法零售户的获利水平。

2.4物流配送方面

一是配送周期较长。卷烟零售户增长过快，单次订货分拣所需时间增加，卷烟在途时间延长，零售户要在订单生成后的第二天或第三天才能收到卷烟，不符合卷烟作为快销品的产品定位。

二是送货服务难度加大。城市、集镇、农贸市场等客户密集区域，给送货入户刷卡、车辆停放增加了难度，同时，送货员为在规定时限内完成送货，势必会出现服务质量下降、虚假送达，在一定程度上影响配送时效性，进而产生了未按址送货、未规范签收等问题。

3 强化监管，探索解决措施

烟草专卖零售许可证管理是牵动专卖、销售、物流、内管四块业务的关键因素，而深化“放管服”改革的核心要义，就是要在处理好行政职能与市场关系上做文章，在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控，同时着力推进职能转变，激发市场主体活力，把很多精力放在推进“放管服”改革上，从“简政放权”入手，进而推动“放管结合”和“优化服务”，逐步形成“放”“管”“服”三管齐下、互为支撑的改革局面，改变重审批、轻监管、弱服务的现状，在放宽准入的同时加强监管，才能有效解决因烟草专卖零售许可证数量增加带来的各类问题。

3.1专卖监督和内部管理方面

3.1.1细化合理化布局方案，提高制度的指导性。

放要放出活力、放出创造力。现在市场主体反映比较突出的还是各种限制多、门槛高、审批繁，束缚了创业创新手脚。新增市场主体催生强大发展新动能。烟草专卖行政审批应当坚持包容审慎监管原则，新兴产业跨界经营的特点更加明显，传统监管办法很难适应其发展需要。合理化布局方案应当适时地结合辖区许可证办理情况做出相应的调整，要改革按区域、按行业监管的习惯做法，探索创新监管标准和模式，发挥行政监管和从业者自律作用，在推行中央“放管服”改革的同时兼顾烟草专卖品专卖专营的限制，根据片区人口数量、商户数量、消费水平等因素，合理制定烟草专卖零售许可证办理总量，并通过制定地方性烟草专卖许可证管理办法对现行法律法规中的模糊性概念进行明确，如“符合烟草制品零售点合理布局的要求”、“有与经营烟草制品零售业务相适应的资金”。对一些看不准、可能存在风险的问题，要允许试错，可以划定可控范围，探索试点经验再推广。

3.1.2优化审批流程，精准把控风险。

从经验来看，多头审批不利于落实部门责任，谁都能审批，结果是谁都不负责。要对重复审批进行清理，能整合的整合，该取消的取消, 深化行政许可审批制度改革，不断精简优化审批程序、向社会公开审批事项和申报材料。不必要的审批要下决心取消，主要是对微观经济活动的不必要干预。比如市场主体变更经营网点位置，这本是应由市场主体自主决策的事项，却需要行政管理部门审批。这样的审批看似为了严格管理，但实际效果有限，反而使行政管理部门疏于监管。要从放管结合的角度出发，切实改变“以批代管”的情况，强化责任意识，明确“谁审批谁负责”，绝不能“一批了之”、只要权力不负责任。还要全面清理规范烟草专卖零售许可证管理措施以及借信息化平台建设之名新增的审批环节，严防变相审批和违规乱设审批。

3.1.3充分发挥大数据的预警作用，提升后续监管效率。

烟草专卖行政管理部门应当深化“证照分离”改革，在行政许可、市场主体证明事项等领域，广泛推行承诺制，实现行业定标准、个人作承诺、过程强监管、失信严惩戒。这不仅能大幅提高核准审批效率，也有利于落实市场主体的自主权和主体责任，强化诚信意识。要认真掌握APCD平台数据分析方法，利用大数据分析指导卷烟市场动态情况，更精确掌握烟草专卖零售许可证合法持证人的经营情况，较为准确地识别违法违规经营行为，提高案件命中率，提升许可证后续监管的效率。

3.1.4以公正监管促进公平竞争、优胜劣汰。

管要管出公平、管出质量，要提高烟草专卖行政执法规范性和透明度，完善“双随机、一公开”监管、信用监管、“互联网+监管”、跨部门协同监管等有效做法，减少人为干预，压缩自由裁量空间，使监管 “无事不扰”又“无处不在”。要增强烟草专卖日常监管的威慑力，降低合法零售户合规成本、提高违规成本，防止“劣币驱逐良币”。将“双随机、一公开”监管与零售户信用风险分类管理等结合起来，减少对守法诚信零售户的检查次数；进一步充实执法检查人员名录库，缓解基层行政执法人员不足问题；制定完善市场监管行政执法事项目录清单，从源头上减少不必要的执法事项，规范行政执法行为，提高行政执法能力，及时核实处理投诉举报；制定公布行政执法标准和要求，强化市场主体责任，加大对制售假冒伪劣卷烟等违法犯罪行为的发现和惩处力度，推出惩罚性赔偿和巨额罚款等制度，使其不敢蓄意甚至恶意违法。

3.1.5切实做到依法执法，保证“一户一证一码”执行到位。

在当前国务院“放管服”的形势前，我们不单要做好“加法”，对于符合办证条件并愿意诚信经营的零售户应办尽办；也要做好“减法”，对于不正常经营、甚至违法违规经营的零售户，坚决取缔。但是由于目前对这一部分涉嫌违规经营的零售户缺乏管理手段，办证易，取缔难，导致难以对其产生实际震慑作用。根据《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》和专卖内部管理监督相关要求，切实做到一户一证一码、落地销售，严惩违法经营行为，规范烟草专卖零售许可证的使用及管理，加快完善行政执法领域监管标准体系，制定符合当地经济水平的行业管理标准，扩大注销适用范围，让市场主体既能进得来、也能退得出。

3.1.6服要服出便利、服出实惠。

烟草专卖行政管理部门要增强服务意识，推进政务公开，创新服务方式，提高办事效率，审批和监管也要体现服务理念。可以划定范围试点推行推进政务信息化、“不见面”办事，这不仅能打破时间和地域限制，也可以大幅降低群众办事成本，探索试点经验再全面推广。要深入推进审批服务标准化建设，按照《国家烟草专卖局关于加强烟草行业行政许可标准化建设的意见》（国烟法〔2017〕330号）要求，对行政许可事项，要提供现场咨询和非现场的网络、电话、邮件等多种咨询方式和渠道，指定专人负责，实现24小时预约，为企业和群众办事提供清晰指引；推行“一次办”，符合法定受理条件、申报材料齐全的原则上一次办结；完善基层服务平台功能，面向群众个人的事项“就近办”；严格落实信息公开、一次性告知、首问责任、服务承诺、责任追究等制度规范，科学细化量化服务标准，压缩自由裁量权，推进同一事项同一区域无差别办理、同标准办理。

3.1.7推动行政审批事项集成办理。

要充分发挥专卖政务大厅等“一站式”服务功能，加快实现一窗受理、限时办结、最多跑一次。对多个相关联的事项，要探索实现“一件事一次办”，减少办事环节和所需证明材料。要全面压缩行政许可事项办结时限，对烟草专卖12项行政许可事项的办结时限进行全面调整，其中烟草专卖品准运证核发办结时限缩减至2个工作日以内；其余11项行政许可事项办结时限均缩减至8个工作日以内（特殊情况经批准可延长4个工作日）。

3.1.8进一步加强“互联网+政务服务”工作。

坚持线上线下融合办理的原则，积极推行“网上办”，除法律法规有特殊规定的事项外，原则上都要做到网上全程可办。要对接专卖政务大厅，确保行政许可事项的咨询、受理、查询、评价等可全流程网上办理，提高网上办理比例。已在实体大厅办理的事项，不得要求相对人补填网上流程。对现场核验、签字、领取等环节，可以采取电子认证、“快递+政务服务”等方式解决。在推进政务信息化过程中，必须兼顾好老年人、视障听障残疾人等群众的需求，采取必要的线下补充手段，有针对性地提供人工指导和服务，绝不能出现歧视现象。

3.1.9搭建四方联动监管平台，实现信息共享互通。

目前，专卖管理信息系统、省级卷烟营销平台、物流工作平台、内管系统四个系统各自独立，专卖、销售、物流、内管四方联动监管，信息互通均为人工传递，存在效率性、动态性和精准性严重不足等问题。建议搭建专卖、销售、物流、内管信息线上互通渠道，实现行政许可、市场监管、专卖内管、案件查处、卷烟营销、物流配送数据衔接、动态跟踪和异常预警，达到零售户按意愿订购卷烟、结算货款并收到所订卷烟，促进卷烟规范经营和大户治理工作。

3.1.10改革过程中要避免新法律法规过度溯及以往。

大多数新法律法规虽然制定于被规定的行为施行之后，但却应溯及到被规定的行为实施之日发生效力。如果因为新法律法规的发布否定已经生效的行政行为，则不仅会影响到已生效行政决定的权威性，从而引发大规模的重复审批，增加行政成本。就现代法而言，法律一般只能适用于生效后发生的事件和行为，不适用于生效前的事件和行为，即采取法律不溯及既往的原则。《立法法》第九十三条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章不溯及既往，但为了更好的保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，这在理论上被称为“有利溯及”。改革不是要全盘否定过往，制定全新的法律法规，也不是简单的法律法规汇编，而是对现行的规范进行编订纂修，对已经不适应现实情况的规定进行修改完善，对经济社会生活中出现的新情况、新问题作出有针对性的新规定。因此，在新旧规范交替时期，烟草专卖行政管理部门应当在坚持“法不溯及既往”原则的同时，如果新法律法规对某一行政行为已经作出明确规定，旧法律法规对此没有规定而该行政行为再次发生时，将新法律法规用于填补漏洞。

3.2卷烟营销方面

3.2.1科学制定货源投放政策，从源头解决违法违规经营行为。

通过近三年证件办理、卷烟市场监管、涉烟案件办理、真烟非法流通案件通报来看，货源分配不合理已成为零售户激增和违法违规经营的主要推手，例如：城区、主要商业区、集镇的部分卷烟零售户能订购的卷烟数量与实际经营需求相差较大，被迫需要向经营能力较弱的零售户收购卷烟，甚至通过多办零售许可证来获得紧俏货源；KTV、酒店、宾馆等有固定品牌需求的零售户为保住档位必须订购不符合其实际销售情况的品牌；农网零售户为获得更多低价位的畅销货源，必须订购农村消费群体不接受的卷烟品牌。因此，制定货源分配政策，必须综合考虑商圈、区位、目标群体、业态、高价位卷烟、常销卷烟等因素，实现精准投放。

3.2.2合理设定客户档位，以档位促质量。

在当前货源投放政策下，许可证的含金量正在逐步提高，但是零售户档位之间的差距和优势已经难以体现，由于目前三、四类卷烟已成为市场最紧俏的货源，许多长期经营的零售户无心对一类卷烟和新品卷烟进行培育，为了争取更多有效货源，怂恿周围的亲戚朋友新办零售许可证。因此要制定合理的零售户档位划分机制，客户档位体现经营年份、订货成功率、送货成功率、品牌培育、店面形象、规范经营、守法经营等对客户质量的要求，营造客户之间相互赶超的氛围，带动中小型零售户的发展。

3.2.3探索建立诚信零售户评价机制，提高零售户的质量。

烟草专卖行政管理机构各部门之间要加强统筹协调，提升“放管服”改革的整体成效。建立健全常态化沟通机制，充分听取各方面意见，对零售客户诉求“接诉即办”。以群众的获得感和满意度作为评判标准，引入第三方评价机制，完善好差评制度，由卷烟营销部门牵头，营销、物流、专卖、内管部门分别设定指标，每年对辖区内的卷烟零售户进行量化评价，从规范经营、店铺形象、诚信经营、违法经营等方面进行综合评定，对严重损害营商环境和消费者利益的，要公开曝光、依法追责。

3.3物流配送方面

3.3.1升级改造分拣设备，配齐配足配送车辆及人员。

卷烟零售户新增给分拣设备、配送车辆和配送人员带来不小的压力，需要结合实际需求对分拣设备进行升级改造，尤其当前正在实施“稍紧平衡”的货源投放政策，如不能及时将货源配送到户，必将严重损害诚信烟草形象。要时刻关注配送车辆及人员的工作饱和度，确保运输途中的安全和服务质量。

3.3.2共享零售户位置信息，确保送货及时准确。

近三年来，零售户数量增加，但零售户精确的位置信息物流部门往往是最后才获得，也给物流配送线路规划带来了一定困难。实现专卖信息系统与物流系统对接，将市场稽查人员实地核实的位置信息及时传输给物流配送人员，打通市场稽查人员和物流配送人员的信息互通渠道，建设制定网格制，将市场稽查人员与物流配送人员绑定，系统能够合理优化配送线路、提醒卷烟未配送到户、配送异常等信息，同时便于内管人员跟车，监管配送情况。

3.3.3探索建立信息化验证方式，实现一户一送。

为防止零售户新增带来的代收货、代订货、大户控小户等违规行为以及虚拟客户的情况，在送货环节探索信息化验证确认方式，实现一户一送，杜绝违规经营的行为。

4 结语

从当前改革的背景、高层论述和实践经验看，“放管服”改革作为转变行政职能的重大举措，主要是围绕简政放权、放管结合、优化服务三管齐下推动行政机构职能转变，优化营商环境，以激发市场活力和社会创造力，促进经济持续健康发展。从“严进宽管”转向“宽进严管”，转变行政监管理念，创新监管方式，强化公正监管，维护公平竞争的市场秩序，强化服务意识、创新服务方式，优化办事流程，推行互联网+政务服务，提升服务水平，为公众提供高效便捷的服务。烟草行业“放管服”的改革是一场触利益、动格局的改革，是刀刃向内的一场深层次革命。既然是革命，难免会遇到困难与问题。当前，烟草专卖零售许可证的准入退出及其过程监管就是改革中出现的问题，我们需要坚定改革信心和勇气，立足岗位献计献策，以扎实有力的举措，推进“放管服”改革与烟草专卖行政许可工作深度融合，实现行业的高质量发展目标，维护烟草专卖制度。

参考文献

【1】《中华人民共和国烟草专卖法》（2015年4月24日修订）

【2】《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（2016年2月6日修订）

【3】《烟草专卖许可证管理办法》（工业和信息化部令第37号）

【4】《国家烟草专卖局关于印发烟草专卖许可证管理办法实施细则（试行）的通知》（国烟专〔2017〕74号）

【5】《国家烟草专卖局关于贯彻落实“放管服”改革要求 推进审批服务便民化的通知》（国烟法〔2019〕56号）

【6】《国家烟草专卖局关于加强烟草行业行政许可标准化建设的意见》（国烟法〔2017〕330号）

【7】国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知（国办发〔2020〕43号）

   【8】在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话   李克强（2020年9月11日）