导语：当前合同管理中还存在很对难点问题，针对这些难点问题，通过调研分析了产生问题的原因，探索了合同监管的对策建议，努力为合同监管提供一些有益的建议。

一、主题基本情况及现状

合同管理是烟叶生产的重要内容之一，历年来对于合同管理都从很多方面想了很多办法，但是从实际效果来看，远未达到完全杜绝虚假空合同的目的，烟叶收购季节合同买卖问题依然存在，甚至存在烟叶合同越来越值钱的趋势。今年，结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，我们以烟叶合同管理为主题，选取了云南省玉溪市江川区有代表性的雄关、江城两个烟站进行了调研，与烟站站长、村组干部、种烟大户进行了座谈。

调研重点围绕四个方面展开：一是种植计划分配的科学性问题，二是合同签订的监管和调整问题，三是加强合同买卖监管问题，四是加强合同对烟农的约束性问题。当前合同管理方面主要有以下几个方面问题：

（一）烟叶种植计划分配不够科学。从全市、全区来看，各县区、各乡镇之间的烟叶生产能力有很大的差别，特别是出现想种烟的没有合同，没有种烟的合同多的问题，对真正想种烟的烟农的积极性是严重打击，甚至会发展成舆情。

（二）合同管理流程还有冗余。从我们调研的情况看，普遍对预签合同的程序提出了建议，认为预签合同起不到强化合同监管的效果。

（三）重点人群是合同监管的最大风险点。从我们实际调研的情况看，种植大户、村组干部、烤烟辅导员等是产生虚假空合同的最重点人群，也是极易引发矛盾造成烟叶收购舆情的风险点。

（四）合同监管的处罚依据不足。从目前专卖法的角度对合同存在的问题找不到处罚的依据，完全从专卖执法的角度难以处罚，对行业内的人更多地是依靠违纪来处理，对大户、村组干部、烟农难以从合同管理的角度进行处罚。

二、存在问题分析

通过调研，当前合同管理存在的问题主要有以下几个方面的原因：

（一）烟叶种植计划的分配主要依靠政府。按照专卖法的规定，烟叶种植计划是由政府分配，合同是由烟草管理，合同是按照计划来签订。特别是对于当前玉溪以稳为主的烟叶种植局面，落实烤烟种植面积区、乡镇、村组具有较大的话语权，调整区内、乡镇内计划分配存在一定的阻力。只要是种植计划分配没有完全体现当地烟叶实际生产能力，虚假空合同就一定会存在。

（二）计划分解还存在简单化的问题。主要体现在村组分解到一家一户种烟计划时，有的村组存在简单以家庭人口、上年交售量来分解的问题，造成想多种烟的农户无合同，无劳动力、年龄大退出种烟、流转出去土地的农户还由此计划指标、还持有合同。

（三）预签合同流于形式。预签合同的初衷是把整个合同签订过程做实做细，但是从实际农业生产的角度来考虑，在3月份有的烟农在栽烟和栽菜等其他经济作物之间摇摆，一旦菜价或者其他经济作物价格高企，他们会立即栽种经济作物，这种情况对面积落实难得乡镇尤其明显。出于内管考核合同变化调整率不超过5%的要求，烟站也不会对合同做大的调整，避免成为重点监管烟站。

（四）重点人群合同监管与完成任务之间的矛盾突出。大户多的乡镇往往是面积落实较难的地区，完成烟叶收购总量任务的压力大,对大户、村组干部的依赖程度更大，监管虚假空合同的难度也就更大，即使明知大户、村组干部面积虚，但在完成任务面前也是左右为难，睁只眼闭只眼。

三、建议及对策

针对合同管理存在的问题及对原因的分析，从七个方面对合同管理提供一些参考建议。

（一）提高计划分解的科学性。想种烟的分不到应有的合同，不想种烟的手握合同成为合同买卖的根源。从目前来看计划分配不均是导致合同签订不实的重要原因。一方面是科学测算各乡镇的实际烟叶生产能力和种烟前景，协调好地方党委政府，在区委政府的支持下，按照想种、能种、种的好的原则，科学合理设定各乡镇的烤烟计划量，使各乡镇烟叶计划量基本与烟叶生产量吻合。另一方面是更加注意计划分解到户的合理性。在村组分解计划过程中应该杜绝简单的以人口、土地面积分解计划的简单做法，努力做到计划与生产实际种烟相符。

（二）体现合同管理的差异性。我们调研的是两个最有代表性的烟站，一个是完成自己任务还有盈余，稳的问题，一个是完成自己任务还有一定的困难，保得问题。对于控的乡镇村组要重点关注计划分配的公平性问题，对保的乡镇村组重点关注大户、村组干部计划面积的虚空问题，分类管理、因地制宜才能提高监管效率。

（三）体现烟叶收购的农业性。烟叶收购属于农业生产，与工业生产最大的不同就在于受气候因素的影响较大，难以实现完全标准化生产，比如今年，前期普遍对烟叶产量估计不足，认为100%完成烟叶收购计划确实存在一定的困难和变数，但后期天气向好产量又有所增加。综合农业生产气候条件影响的客观事实，综合当年的天气条件，在每年的烟叶收购计划执行时考虑拿出5-10%的收购量的上下浮动空间。可以要求几年内总体完成，而不一定要求每年完成。丰产年份履行审批手续后收购量可以上浮一定比例，丰产部分可以在来年或分几年抵扣；歉收年份可以下浮一定比例，歉收部分在气候好的来年或分几年补足。这一点在2007年的国家局合同管理办法第十五条里有所体现，但是操作起来并不现实。可以针对这一条进行可操作的修改。丰欠调剂不是制度问题，应该是一个认识问题、实际操作问题。

（四）强化合同签订流程的合理性。针对当前合同预签的实际效果，建议省局、市局取消合同预签订流程。如果难以取消，建议对预签合同与正式合同的变化率不作为硬性考核，特别是对于5%的变化率的设定建议取消，给真正想做实合同的烟站松绑。

（五）强化大户种植面积的真实性。种烟大户是一把双刃剑，在生产阶段做样板方面有优势，但是在收购阶段争等级的问题也很突出。大户种烟是烟叶生产的有益补充，从农业生产的实际情况来看，大户种烟在田间管理、烟叶质量、生产水平等方面远远达不到农户自己种烟的质量、等级平均水平，由于人力、投入成本等多方面因素影响，大户种烟虚合同问题不同程度存在。鉴于当前情况，一方面要合理控制大户比例。大户比例过高会使烟站、烟草公司的处于弱势地位，大户争等级、过高要价，烟叶质量等方面将难以保障。另一方面，要合理控制大户的种植面积。国家局提倡家庭农场的烟叶适度规模种植，对于家庭劳动力充足的农户100亩以下规模可能比较合适，对于家庭劳动力不充足的农户规模应控制在50亩以下。有效杜绝大户种烟水分大、虚合同量大、套取烟叶种植补贴，甚至以合同牟利的突出问题。

（六）加大对合同管理惩处的强制性。从目前来看专卖执法对合同管理没有强制性，短期内增加对合同管理的强制性的可能性也不大。鉴于这种情况，建议引入政府纪委的力量来重点加强对村组干部等掌握计划分配权利的重点人群的监管处罚力度。在清塘点株环节，查实虚假空合同的，涉及烟农、大户的交由烟站做好合同调整，涉及村组干部虚假空合同的交乡镇处理，涉及烟站职工的交由区局分公司处理，涉及烤烟辅导员的交由烟站、合作社处理。要把握好力度，否则可能影响乡镇、村组抓烟积极性，导致面积落实困难。

（七）探索增强合同的约束性。目前，烟叶合同对烟草公司有约束力，而对烟农没有任何约束力，权责不对等的问题异常突出。虽然目前的烟叶种植收购合同对合同变更及终止做了一些规定，但是实际操作性不强。请法律专家认真对我们的合同进行一次梳理，比如当前村组操作的烟农不按照要求种植烟叶的来年不分配计划的、不签订合同的“土政策”固定到合同中。当然，合同问题真正要追责，涉及面广、成本高、难度大、舆情影响大，做起来还是要稳妥推进。

四、调研结果运用计划

合同管理中的难点问题，做好与政府、上级等部门的沟通，对于清塘点株等环节的监管立行立改；对于需要上级部门做出政策调整的积极做好沟通汇报。