烟草在线据《烟业通讯》报道编译　　2008年以来，世卫组织《烟草控制框架公约》逐渐将电子烟和其他尼古丁替代品等纳入监管范围，并计划对当前可能降低卷烟和无烟烟草制品危害性的措施进行确认。

　　在对无烟烟草制品进行全面调查的基础上，2012年年底，欧盟宣布修订《欧洲烟草产品法规》，把不含烟草但与吸烟或烟草消费相关的制品如电子烟等纳入管制范围。

　　美国食品药品管理局要求各利益方就规范无烟烟草制品健康警示标识提供建议，承认烟草制品对人体的危害是可以降低的。

　　近年来，无烟烟草制品、电子烟等产品市场呈较快发展趋势。为此，世界卫生组织、欧盟、美国食品药品管理局（FDA）陆续出台政策，将这类产品纳入监管范围。相关评估报告不断出炉，其结论可能会左右日后监管政策的出台。

　　世界卫生组织

　　现行《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）对烟草制品的描述为：“全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。”这一定义包括卷烟类、无烟烟草制品类等，即已包括了当年193个缔约方签约时市场上烟草制品的所有类型。不过如今时过境迁，很多事情已发生改变。

　　电子烟首次成为国际会议的谈论话题是在2008年。当时世卫组织政府间谈判机构正召开关于《消除烟草制品非法贸易议定书》的会议。尽管电子烟不在安排的议题之列，但谈判会议主席伊恩·沃尔顿-乔治坚持受理一份普及性的简报，以便与会方能够明白这个新品究竟为何物。

　　2009年《公约》第三次缔约方大会时，尽管焦点仍在卷烟上，世卫组织仍应组委会的要求编撰了一份关于无烟烟草制品和电子烟的专题报告。

　　2010年，根据《公约》第四次缔约方大会要求，世卫组织烟草制品管制研究小组根据与会各方的具体实践，陆续公布了两份报告----《控制与预防无烟烟草制品》以及《建立电子烟及其他尼古丁替代品的监管体系》。报告中，他们呼吁对所提产品继续开展科学研究，并通过控制产品成分的方式对其进行监管。同时，指出围绕电子烟的争议主要包括：抽电子烟是否能效仿抽真烟，其产生的烟气是否对人体有害，以及是否应该像烟草品及医药品那样监管电子烟，或者直接禁止。

　　为早日给出令人信服的答复，《公约》第五次缔约方大会邀请世卫组织在以下方面作出努力：整理当前的研究成果，进行探索性研究，确定未来的研究重点；确认预防、控制无烟烟草制品和电子烟、尼古丁替代品的政策；对新出现的尼古丁替代品进行健康危害检验，并将研究结果提交给2014年举行的第六次大会讨论。

　　世卫组织除了为下一轮《公约》缔约方大会作准备外，同时也在考虑将这部分的研究成果纳入《公约》条款，成为第九、第十条实施准则的补充内容。

　　在《公约》第五次缔约方大会上，与会各方还同意邀请世卫组织为第六次大会起草一份综合性的报告，对当前诸多可能降低卷烟和无烟烟草制品危害性的措施进行确认，对新型烟草制品（包括可能“降低健康风险”的产品）的发展进行监控。同时，会议还决定，《公约》工作小组应确认在以往测试卷烟成分和排放物的化学分析法中，哪些方法现在也可以运用于除卷烟外的其他烟草制品的测试。也就是说，关于新型烟草制品的监管工作目前已在进行中。

　　欧盟

　　过去一段时间以来，欧盟监管烟草制品的纲领性文件仍沿用2001年出台的《欧洲烟草产品法规》。其对烟草制品的定义是“用于吸食、鼻嗅、吸吮或咀嚼的烟草商品”，对口含类烟草制品的定义较为模糊，为“除吸食和咀嚼外的口含类产品，既可以全部也可以部分取材于烟草，形式为粉状或颗粒状，以小纸袋或其他食品包装纸包装的产品”。

　　按照欧盟的要求，新兴及新鉴定健康风险科学委员会已对无烟烟草制品展开调查。调查显示，这类产品主要有鼻烟和嚼烟两种类型。鼻烟的成分主要是细磨或细切烟丝，其外在形式包括干燥型、湿润型，可散装也可小袋包装，可口含也可用鼻嗅。而嚼烟的成分主要是散装烟叶，也可是包装成“活塞状”或“束状”的烟叶。最终结论是：无烟烟草制品可上瘾，对人体健康有潜在危害；由于种类各异，健康风险差别较大。

　　同时，在欧盟有些成员国，含尼古丁的电子烟被视为药物类，没有疗效、安全性能和质量保证方面的有效证明就无法上市。而在欧盟另外一些成员国，含尼古丁的电子烟无需预先授权或安全检验就可在市场上销售，含尼古丁的饮料和糖果被划为食品类，不含尼古丁的电子烟被排除在监管范围之外。由于欧盟各成员国对这些产品的分类和立法监管情况不一，因此需要修订相关法律法规。

　　2012年底，欧盟宣布修订《欧洲烟草产品法规》，开始构建无烟烟草制品和电子烟产品的规范框架。新法规呼吁禁止口含类烟草制品的销售，从实际意义上沿用了禁止瑞典鼻烟在该国以外地区销售的命令。口含类烟草制品的定义为被调整为：“除吸入肺部或咀嚼用途外，成分可以全部也可以部分采自烟叶，形状为粉末、微粒或两者兼而有之，以小袋或多孔可渗水小袋包装的所有口腔用烟草产品。”

　　修订的另一目的是为新型烟草制品规定“告知义务”，也为这类制品上市打开了一扇窗。修订后法令对新型烟草制品的定义调整为“除卷烟、自卷烟、烟丝、水烟、雪茄、迷你雪茄、嚼烟、鼻烟和口含烟等已知品种外的烟草制品”。

　　欧盟下一步还计划对含尼古丁类产品的销售和标识进行规范。含尼古丁类产品的范围确定为：“消费者的使用方式为吸入或摄取，尼古丁成分在生产过程中产生，以及由消费者在使用前或使用过程中自行添加的产品。”

　　欧盟规定，所有烟草制品其包装上应有健康警示标识，这个范围为：“使用中无燃烧过程的产品，包括嚼烟、鼻烟和口含烟。”新型烟草产品的包装上同样也应带有警告标识，含尼古丁成分的产品应注明“本产品含有尼古丁，可能对你的健康造成损害”。

　　美国食品药品管理局

　　美国食品药品管理局（以下简称“管理局”）2009年获得对烟草制品的监管权。该局对无烟烟草制品的定义较欧盟的狭窄，为“含有细切、磨碎或打粉处理过的烟叶，用于口腔和鼻腔使用的产品”。最近，该局还要求各利益方就规范无烟烟草制品健康警示标识提供建议。

　　管理局此举旨在弄清在现有基础上应作何种改变，会更有助于促进公众对无烟烟草制品健康风险的理解。目前，治疗用途的电子烟是归管理局药品评价与研究中心管辖，而管理局烟草制品中心有意在未来将非医疗用途的电子烟纳入管辖。

　　与世卫组织和欧盟的保守态度不同，管理局承认烟草制品对人体的危害是可以降低的。虽然与某些法律条款相抵触，但管理局出台的控烟法案在概念上对“降低烟草危害”予以了确认，法案对此类产品的定义为：“任何销售或发放给用户，用于减轻与吸烟相关疾病危害的烟草制品。”此类产品应满足一定认证标准。如证实该产品能降低患与吸烟相关疾病的风险，或安全性优于市面上一种或多种其他烟草制品，或某种成分含量有所降低，或完全不含某个特种成分。管理局规定，生产商在产品上市销售前有义务提供资料证明其符合一系列严格测试标准。

　　自《烟草控制框架公约》正式生效以来，世界各国的烟草监管立法工作已有长足进展，但未来仍任重而道远。烟草相关组织需要做的，是对烟草产品和电子烟等进行全面的风险评估，以明确未来降害发展的方向，并努力构建全球化的规范框架。管理局承认新型烟草制品可以降害这一观念；欧盟对此态度半遮半掩；而世卫组织，即便没有改变“所有类型的烟草制品都有害健康”的腔调，至少也已同意在下一轮《公约》缔约方大会上商讨修改相关条文。