烟草在线专稿　　引：由于公民、法人和其他组织法治意识和维权意识的增强，行业部分单位在企业法律风险防控方面的工作不够扎实，近年来，烟草行业各级企业面临的法律风险和法律纠纷有增多的趋势，案件的复杂程度、处理的难度也更大，给行业造成的负面效应影响烟草专卖体制的健康发展。2013年全国烟草行业工作会议上强调，要建设更加规范、更富效率的中国烟草。加强烟草企业法律风险防控工作是落实“更加规范”要求的具体体现。因此，加强烟草企业法律风险防控水平，确保行业各级企业健康、平稳地发展，成为当前和今后的一项重要工作。

　　一、法律风险的概念　

　　“法律风险”由“法律”和“风险”两个词组合而成。“法律”泛指由特定国家机关制定或者认可的强制性规定。而“风险”即潜在的危险。从企业角度来说，风险主要是指经济利益的损失、企业信誉的下降甚或企业自身的破产倒闭。因此，“法律风险”是指经营活动不符合法律法规的要求或者由于外部事件所产生的可能造成一定损失的可能性。“法律风险”的特点是这种风险是在法律上产生的或者由于法律行为、法律事实而产生的。其主要目标是要建立企业法律风险防控体系，实现企业法律风险可控，降低因企业生产经营过程中发生重大法律风险导致企业自身甚至行业重大损失的可能性。　

　　烟草是一种特殊的商品，因此虽然烟草企业每年为国家创造了大量税利，为支持国家和地方经济建设作出了重要贡献，但社会公众对此了解较浅，甚至有不明就里的媒体参与不实炒作。我国对烟草实行国家专卖制度，烟草企业属于国家所有，烟草的生产、批发、进出口及运输等环节掌握和控制在国家手中，一般社会主体无法进入。这种做法可以极大地发挥烟草的积极作用，限制其消极因素，但也容易给人留下垄断、封闭等印象。这些因素与其他相关因素相结合，使得烟草企业面临的法律风险极易引发公众情绪。　

　　二、烟草行业法律风险防控的工作重点

　　（一）防控重大决策法律风险。

　　将涉及重大投资、重大资产处置、劳动用工、知识产权保护、法律纠纷处理等重大事项的决策纳入合法性审查的范围。各单位在作出重大决策前，必须进行法律风险评估，出具法律意见书。

　　（二）防控管理规范法律风险。

　　在管理规范制定、审查、备案、清理等各个环节加强风险防控。建立健全管理规范的管理办法，理顺制定管理规范要遵循的程序；加大合法性审查力度，严格审查标准，重点抓好规范性文件和贯彻执行中央八项规定相关管理规范的审查，做到法制统一、政令畅通；贯彻落实管理规范备案审查制度，加强对管理规范审查、报备情况的监督检查力度；继续开展两年一次的管理规范清理工作，定期公布现行有效的管理规范目录。

　　（三）防控专卖执法法律风险。

　　着力抓好依法行政，落实行政执法责任制，梳理各个执法环节的风险点并制定相应的防控措施，确保专卖执法符合法定权限和程序。继续抓好专卖执法队伍建设，整顿执法作风，严抓新增专卖执法人员执法资格考前培训，加强执法证件和执法徽章的管理，严格清理劳务派遣人员从事专卖执法工作。动员基层员工撰写专卖执法典型案例评析，提高专卖执法人员的法律素质，全面提升行政执法水平。　

　　加强行政处罚自由裁量权适用规则在实践中的运用，推进公正文明执法。加强行政执法监督，提高行政处罚合法性审查质量，继续组织开展案卷评查活动，加大问题限时整改力度，建立健全长期跟踪检查机制。积极探索创新对零售许可证新版和后续监管的审查监督方式，有效防控行政许可活动法律风险。

　　（四）防控生产经营法律风险。

　　积极应对控烟履约对生产经营带来的影响，规范企业营销行为，有效防控相关法律风险。严格遵守市场监管法律法规，规范卷烟营销行为；加强宣传用语的源头管理，建立宣传促销合法合规性审查监督机制，发挥专卖监督管理办公室与法规员监督、服务职能；根据公共场所禁烟立法要求，加强相关许可证和零售网点管理。

　　落实烟草企业采购管理规定，规范各单位采购行为，防范工程、物资和服务采购中的法律风险；严格执行采购方式规定，禁止将应当公开招标的采购项目化整为零或者以其他方式规避招标；严格遵守采购程序规定，规范招标代理机构选聘、招标文件审核、招标公告、开标、评标程序；建立和完善供应商管理制度，加强供应商评价管理。

　　（五）防控劳动用工管理法律风险。

　　规范劳动合同的签订与管理工作，严格按照法律规定签订劳动合同，做到痕迹化、书面化，并做好相应资料的保存工作。加强与法院、仲裁机构、工会及劳动保障部门联系，构建多元化劳动争议解决机制，多途径化解劳动争议，降低企业用人法律风险。　

　　（六）防控合同管理法律风险。

　　推进合同管理的系统化、规范化建设，建立完善的合同管理制度，理顺合同管理流程，制定并落实合同归口管理、签订授权委托、法律审核、合同专用章、编号归档、统计报表、重大合同备案审查、合同纠纷处理等制度；加大合同合法性审查力度，确保审查把关率达到100%，提高合同审查质量，发挥法律顾问在重大合同审查中的作用；加强合同签订、履行情况的监督检查，及时发现、处置合同管理中存在的问题。

　　三、当前烟草行业法律风险防控现状

　　多年来国家局一直强调“三个依法”即依法行政、依法经营、依法管理，但从基层烟草的各项工作实践过程及其效果来看，目前法律风险防范与控制工作还不完善，甚至有个别的基层连最简单最关键部位的风险防控制度都没有建立，总之，或多或少都存在不少亟待解决的问题，主要包括在三个方面：

　　（一）法律风险意识不强。烟草行业不少领导干部法律风险意识淡薄，法律风险防范工作重视不够，法规人员远离部门的核心管理圈，对部门内部的重大决策发挥不了应有的作用，无法全面识别企业存在的法律风险，更谈不上采取有效的防范和控制措施。如稽查队在查处卷烟案件时经常会出现违反《烟草专卖行政处罚程序规定》的情形：未向当事人或者有关人员出示证件、未将先行登记保存的可以装箱封存的烟草专卖品及其他涉案物品现场装箱封存、烟草专卖执法人员在执法检查时对非经营场所进行检查、在路查时未与公安部门配合等等，这些风险问题会产生纠纷。

　　（二）法律风险防范机制不健全。目前，大多数基层烟草建立法规部门，但大部分身兼数职。兼职法规员只能解决表面的、浅层次的法律问题，根本无法对企业潜在的、深层次的法律问题或者法律风险进行细致地分析与有效地防范，无法真正地帮助企业化解风险。从规章制度来说，法律风险防控专项制度很少，没有建立比较健全的、行之有效的制度体系。

　　（三）内部管理制度执行力较差。近年来，国家制定出台了《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国劳动合同法》等一系法律，而在基层烟草内部也制定了一些管理制度，可以说有一定的风险防控意识，但对于这些制度和规则的意义理解不深，执行过程中常常出现“变通”和“折中”，对于制度和规则能起到什么作用心中也没底。这就使得企业的管理制度形同虚设，发挥不了应有的防控企业法律风险的作用。

　　四、如何建立完善好烟草行业的法律风险防控机制

　　建立烟草企业法律风险防控体系，是一个系统的、长期的工程，需要各个部门密切配合，需要坚持不懈地从自身和他人的实践中吸取经验和教训。前路虽然漫长艰难，但对于实现烟草行业“卷烟上水平”战略任务，防控企业法律风险、建立企业法律风险防控体系必须从现在认真抓起、抓好。

　　（一）增强法律风险防控意识。

　　要围绕行政执法和生产经营管理中存在的突出问题，以案说法，加强法律风险警示教育，让干部员工认识到绝大多数法律风险都是可以提前预防、提前控制的；将领导干部、领导班子建设作为体系管理以及体系建设的重点，熟练掌握履行领导岗位职责的必备法律知识，遵守约束领导决策的程序性规范，谨慎识别决策事项的法律风险，力求发挥领导干部的模范带头作用；继续深入开展法律“进班子、进部门、进员工、进中队、进烟站、进网点”活动，采取多种形式营造企业法治文化，积极探索广大干部员工喜闻乐见的法律宣传形式，培养全员法治观念，提高法律风险防控素质，强化全员的参与意识。

　　（二）全面系统排查法律风险。

　　严格按照“全员、全面、全程”的要求，从两个方面进行系统排查。一方面，以岗位职责作为主线，坚持全员参与，分类查险，突出领导班子和关键岗位两类重点，通过个人自查、部门评议、领导审定等形式排查各岗位法律风险点。另一方面，以业务流程为主线，结合企业质量管理体系文件，将生产经营全过程进行梳理排查，深入分析、重点控制风险等级高、发生可能性大、影响程度广、涉及岗位多的高风险经营活动，收集各类法律风险源。

　　（三）建立法律风险识别框架。

　　参考国家标准化委员会发布的《企业法律风险管理指南》（GB/T　27914—2011），从两个角度出发，研究制定符合自身经营管理需求的法律风险识别框架。根据企业组织机构设置进行识别，从岗位职责的角度，对各机构的法律风险进行梳理；根据企业主要的经营管理活动进行识别，从业务类型的角度，发现每一项经营管理活动可能存在的法律风险。最后，对系统排查出的法律风险进行描述、分类，对其原因、影响范围、潜在的后果等进行分析归纳、法律风险识别，对每个法律风险设置相应的编号或名称，最终生成《企业法律风险清单》。

　　（四）科学分析评估法律风险。

　　采取定性