烟草在线专稿　　引：我国的烟草专卖制度已实行了20多年。多年来，各级烟草专卖管理人员围绕“烟草工作上水平”的目标，积极开展工作，为烟草事业发展做出了积极的贡献。但随着市场经济的不断发展，烟草专卖在行政执法方面还存在一些问题，与推进依法行政、建设和谐烟草的要求很不适应，亟待尽快改善。本文结合烟草专卖行政执法实践，分析了当前烟草专卖行政执法中存在的突出问题，并探讨完善烟草专卖行政执法的对策。

　　烟草专卖行政执法，主要是指国家烟草专卖管理机关为进行烟草专卖管理，有计划地开展烟草生产经营，不断提高烟草制品的质量，打击制假售假等违法行为，维护国家利益、消费者利益，保障国家财政收入，规范烟草市场的一种执法行为。从1991年6月29日，全国人大常委会正式通过《烟草专卖法》到今，烟草专卖制度已实行20多年，虽然中途进行过几次微调，但是这一制度由于受市场经济的冲击，其中一些内容与市场经济条件下的烟草行业发展已不相适应。另外，一些基层执法人员还存在着滥用职权、有法不依、执法不严不公等现象，甚至还发生执法犯法、野蛮执法、随意执法的现象，广大人民群众对此反映强烈。因此，笔者将从烟草专卖行政执法中存在的问题入手，研究提出烟草专卖行政执法的对策和建议。

　　一、关于执法政策存在的问题

　　从执法依据的角度分析，当前影响、制约烟草专卖依法行政突出表现以下几个方面：

　　1、专卖管理法部分规定与有关法律冲突。《烟草管理法》规定：烟草行政主管部门可以对违法经营户藏匿在住宅中的违法经营烟草专卖品进行检查，其实，这是一种违法行政行为。因为行政执法的检查，只限于违法生产经营场地。同时，《行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”可见现场扣押烟草专卖品的均是违法的行政行为。

　　2、专卖管理法部分条文操作性不强。主要表现：一是一些条文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏准确、权威的依据。如烟草专卖行政部门在打私打假方面主体资格不明，在办证与管理问题上，管理权限交叉错位，形成了管理真空。二是现有的烟草专卖管理法中没有对烟草专卖行政主管部门执法时有权采取相应的强制措施作出规定。比如对于无证经营户的查处、打击，只能由工商部门执法；查处的对象不配合检查取证、暴力抗法时，必须靠公安机关采取强制措施。如果工商、公安机关没有在现场只能眼睁睁看着违法活动的发生。

　　3、烟草专卖管理职能定位偏重于执法。由于政企合一的烟草体制，使工作人员把大量的精力投入到外查执法上，行业内部疏于管理。内部违法经营行为时有发生，使法律的严肃性受到严重冲击。另外，一些地方将专卖人员的工作业绩、奖金与卷烟销售全额挂钩，捆绑考核，致使专卖人员出于利益考虑，执法趋利性较明显。有些稽查人员为了完成局所下达任务，把大量的工作时间用在查扣卷烟上，对后续的调查取证、卷宗制作不重视，执法程序不够规范，倘若被查人员起诉，容易败诉。

　　二、烟草专卖行政执法中存在的问题

　　专卖执法是烟草行政主管部门治理整顿卷烟零售市场的有力保证，对于净化卷烟零售市场经营秩序，维护经营户和消费者权益具有重要作用。但就目前的专卖执法队伍和执法情况来看，还存在着一些问题。

　　（一）烟草专卖执法人员综合素质不高。烟草职工长期生存在行业垄断的怀抱里，对外界的接触较少，受外部冲击的影响较小，致使一部分人员习惯于躺在国家专卖的“温床”上，缺乏必要的责任感和危机感。再者是，在专卖人员的进入上，多是退伍兵、职工子女和临时聘用人员，没有或很少引进那些文化程度高、业务能力强的大学生，学历层次偏低，尤其是法律专业背景的优秀人才很少，导致执法队伍的综合素质不高，执法能力不尽如人意。

　　（二）专卖执法行为不够规范。如多数执法人员在对业户进行检查时不主动出示相关的证件，没有向被执法检查对象说明来意；有些执法人员不按程序执法、文明执法，动不动用拳头解决问题，粗暴执法。有些执法人员不注意个人形象，语言不文明、对经营户态度蛮横。对于行政管理相对人的抵住抵触情绪和过激行为不进行耐心疏导，耐心说教，而是以牙还牙。这些都不同程度地影响到了我们专卖执法形象、效果以及执法活动的开展。同时，也使我们开展专卖执法活动的公正性受到了置疑。

　　（三）随意执法现象突出。一些烟草专卖管理部门以及相关的管理人员在开展专卖执法活动时，不按照法律要求的时限或者规定处理各类案件与违法活动，致使执法行为违背程序或者超期处理，容易造成该执法时不执法，不该执法时乱执法。对于违法经营行为，有些执法人员不按相关的法律规定和要求执法，而是采取主观随意的办法进行处罚。有人情的，少罚或不罚；没人情的，重罚重处。这样的做法，违背了烟草专卖管理宗旨与要求，势必影响力法律的权威性，在群众中造成不良的影响。。

　　（四）作风有待于加强。有的思想上存在自满、畏难、厌战、不思进取等情绪，作风懒散、效率不高，出勤不出力。有的不遵守工作纪律，上班打麻将、飘三页，工作流于形式，弄虚作假。更有甚者，有的受利益驱动，假公济私，以权谋私，吃拿卡要，刁难群众，不给好处不办事，给了好处乱办事，群众深恶痛绝。

　　三、加强烟草专卖行政执法的对策和建议

　　（一）强化队伍建设，提高整体素质。建立一支高素质的烟草专卖管理队伍，是做好依法行政工作的前提，是规范市场秩序和维护国家利益、消费者利益的迫切需要。一是要强化对专卖人员人生观、价值观教育，通过对邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的学习，进一步转变观念，提升服务水平，做到权为民所用、情为民所系。二是要强化对专卖人员业务技能的学习、培训。特别是要加强执法人员对《行政许可法》、《烟草专卖法》和《烟草专卖实施条例》的学习，进一步提高和增强执法人员依法行政和严格执法的意识和观念。同时，强化培训考试，引入激励机制，充分调动执法人员学习烟草相关法律法规、识别真假烟、微机操作等知识的主动性，提高业务技能。三是鼓励专卖执法人员参加学历教育，使其不断提高学历层次。

　　（二）完善法律体系，强化监管职责。主要是建立健全烟草行业相关的法律法规，完善立法程序和机制，克服执法中的缺陷，真正做到有法可依。由于烟草行政执法是涉及到烟草、公安、工商等多部门的综合性执法行为，各部门都在烟草行政执法中扮演着不同的角色，准确划分各部门的职责，规范其行政执法职责，是提升烟草行政执法效率的重要措施。目前，烟草专卖部门承担着烟草行政执法的主要职责，但该部门的综合力量相对较为薄弱，在行政执法中仍需依靠其他执法部门的配合。打击制售假烟就需要加强与工商部门的合作，查处与打击烟草犯罪行为则需要公安部门的配合。因此，在完善立法的过程中应将各部门的职责划分清楚。比如，根据当前执法实际，《烟草专卖法》中所规定的对无证户的查处，应当从由工商部门执行移交给烟草专卖部门执行。

　　（三）规范执法程序，增强执法实效。从法律角度来讲，专卖管理人员与卷烟零售户是管理者与被管理者的关系，因此，他们之间不可避免地存在矛盾，但这种矛盾不是不可调和的，关键在于专卖人员正确执法、依法行政。这就要求执法人员一定要严格执法，首先，要在程序上合法。要严格按照法律条款办事，认真遵守执法程序要求，坚决杜绝简单粗暴、乱查乱扣现象，讲求策略，坚持事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续齐备，防止行政复议、行政投诉、行政诉讼案件的发生。其次，要注意方式方法，做到讲文明、有礼貌。在办理案件过程中时刻尊重对方，讲法律、讲政策、讲事实、讲策略；对情节轻的一般违规行为，坚持以教育为主、处罚为辅的原则，规范引导；而对严重违法犯罪行为，则要铁腕整治，严惩不怠。三要重视宣传。要将宣传与执法放到同样重要的位置，使专卖法潜移默化地扎根于群众心中。尤其要将重点放在农村、城区与农村交界处，让广大群众真正了解与认识烟草法律法规，减少违法问题的发生。

　　（四）立足长远，建立长效机制。要全面落实依法行政，建立科学的管理机制十分重要，对于防止烟草行政执法过程中出现的“肠梗阻”现象的发生，克服和减少违法、违纪行为的发生具有重要意义。当前，要重点抓好以下工作：要教育执法人员破除是思想僵化、观念陈旧、理念落后的问题，不断适应经济全球化发展的新形势需要；要破除地方保护主义、部门