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美国FDA的焦点是烟草管制而不是禁烟(下)

2005年02月22日 来源:烟草在线据《烟业通讯》报道编译 作者:
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  烟草在线据《烟业通讯》报道编译     管制与禁止。结果,食品及药物管理局没有资格管制烟草,因为它与实际上所有的反烟倡议者和众多的公共健康社团一道致力于禁止,而不是管制烟草。   凯思乐的观点无论是在其极端性,抑或是在其错误性方面都没有什么独到之处。许多反烟活动都拥有这种观点。反烟活动促使食品及药物管理局在90年代采取行动,并且鼓动参议院对烟草实行管制。对于这些狂热者来说,过去50年中烟草控制的主要成功-烟民人数减少,而且它们所吸卷烟含有的焦油量大幅降低-并不是通过向烟民提供有关吸烟危害的信息,而是通过针对青少年获取烟草产品、公共场所吸烟,提高消费税,以及“非正常化”运动的各种政府法规来实现的。   对于这些反烟倡导者来说,烟草控制的焦点一直是创造一种无烟的社会。它不是通过个人理智的选择,而是通过政府对烟民和烟草公司施加强迫性压力来实现。对于它们所有有关公共健康的谈论,公共政策的议题不是吸烟,而是烟草业。美国人口中大约有四分之一仍然继续吸烟的事实没有被认为是这种强迫性压力失败的证据,而是被作为它没有被充分利用一种证据。   从这种意义上说,凯思乐摧毁烟草业的号召只不过是处于政策选择的一个极端点。这些选择是基于食品及药物管理局管制的目标不是要改善烟草市场,而是要摧毁它的思想。这种思想的根源是其固执和无可辩驳的有关如果没有烟草业,特别是没有烟草业的市场推销,人们便不会吸烟的定罪。实际上,如果对烟草业的管制能够确保烟草业的灭亡,世界便可能至少回到一种卷烟前时代,如果不是回到一种烟草前时代的话。   然而,这种观点与若干事实不符。例如,吸烟在没有广告的条件下存在,以及广告禁令未能减少,更不用说是消除吸烟的情况都显示,广告不是吸烟的一种必要条件。有关年轻人冒险倾向的研究也显示,卷烟的存在及年轻人自身的冒险行为吸引力总是会导致他们吸烟。此外,我们所了解的卷烟-不仅仅是尼古丁-满足许多烟民长期性需要的情况显示总是会有成年人吸烟。最终,烟草市场的大量利润将确保私营或国营、合法或非法的企业家们愿意在该市场进行参与。事实上,市场不论是供应方还是需求方都不会由于政府管制而消失。   所有这一切都意味着任何烟草管制的起点必须是放弃无烟社会的乌托邦观点和禁烟主义者的议程。它应当通过承认吸烟是现代环境的一个永久部分,并且接受烟草政策的作用是要帮助形成一种年轻人不吸烟,而且成年人吸用尽可能安全卷烟的世界来实现。这意味着允许一家持有禁烟主义思想的机构来管制烟草业的合理性同允许一家致力于消除汽车的机构来管制汽车业一样。   青少年焦点。然而,使食品及药物管理局失去管制烟草资格的并不仅仅是其禁烟冲动,而且还是它曾经建议的管制议程的具体内容。这一议程显示,该机构未能理解竞争、广告或青少年吸烟,因而产生了是否适合管制的问题。   食品及药物管理局于1995年建议的管制条例核心是要全面禁止被该机构认为对青少年产生影响的烟草广告。导致该机构将焦点集中在广告上的是它与反烟运动和公共健康社区共同拥有的观点-青少年吸烟是两种因素的产物。这两种因素均由烟草业控制。第一种因素便是由烟草业精心设计和大量提供资金的产品促销活动。根据该机构的观点,如果没有烟草广告和赞助,青少年烟民数量将大幅下降。事实上,根据这一立场,最初吸引大多数青少年吸烟的是烟草业将吸烟修饰为某种与事实不符东西的不懈努力。   然而,根据食品及药物管理局的看法,市场推销尽管经过明智的实施仍然只是形成青少年烟民的部分因素。如果引导青少年吸烟的因素只是市场开发,那么,柜台市场宣传、学校教育和刚开始吸烟的不愉快感觉都将导致他们中许多人停止吸烟。但根据食品及药物管理局的观点,警告青少年不要吸烟的过程还受到影响青少年吸烟的第二种因素-受烟草业精心“调控”的尼古丁的令人上瘾性-的阻挠。导致尝试吸烟的经验转变为惯常吸烟的是产品自身的性质,其令人上瘾的特点。因此,一旦青少年受到广告的吸引而开始吸烟之后,尼古丁确保他们继续吸烟。   然而,作为要求管制权的一种理由和管制行动的一种议程,这一经过食品及药物管理局精心包装的故事具有大量的瑕疵。首先,它被用来作为促成青少年吸烟的因素具有缺陷,因为有关青少年尝试性吸烟的大量研究显示,尽管许多年轻人尝试吸烟,有些甚至尝试很长一段时间,但大多数没有成为惯常的烟民。第二,根据对年轻人进行的采访或调查撰写的有关年轻人为何尝试吸烟的学术论文显示了吸烟的各种原因,例如精神压力、吸烟带来的快感、对家庭或学校生活的不满、模仿朋友行为的愿望、与权威抗争带来的冒险兴奋感。所有这些都与烟草广告无关。   促销。第三,许多学术调研人员大多忽视广告是促成青少年吸烟的一个主要因素的思想,而是赞成其它说法。这些说法把焦点集中在促成年轻人整体冒险心理的因素,以及在防止或促成冒险行为方面的学校和家庭环境,以及父母说教所起到的作用,同时,如何加强弹性等防止冒险行为的发展资产。这种趋势始于Conrad, Flay和Hill(1992年)的早期研究。他们审视了青少年吸烟所涉及的238个因素,发现广告和市场开发只在两项研究中得到考虑。最终,食品及药物管理局有关广告和市场推销促成青少年吸烟的观点与世界范围的大量计量经济学研究相矛盾。这些研究没有发现在广告和青少年吸烟之间或是在禁止广告和减少青少年吸烟之间存在的联系。   例如,在烟草广告被禁止之前,加拿大的青少年吸烟人数一直在不断下降。加拿大在1989年实施了广告禁令,然而,青少年吸烟人数在1990-1991年却开始增长。根据加拿大健康部和加拿大数据统计局提供的数字,到1994年,青少年吸烟人数占30%,相比之下,1990年的比例为21%。   然而,这里的问题不仅仅是在于食品及药物管理局的管制议程是建立在一种广告和青少年吸烟的不合理概念上,而且还在于它没有注意到实施这一议程的反竞争结果。该机构广告限制建议的一个效果很有可能便是在一个由菲利普莫利斯公司统治的高度集中化的市场冻结市场比例。菲利普莫利斯的品牌占美国卷烟销售大约50%的市场比例。   例如,在加拿大,一项14年的广告禁令使得(拥有大约60%市场比例的)市场领先者占据了长久性的统治地位,因为在没有广告的条件下,其竞争者无法向市场推销自己的产品。集中化的市场也带来其自身的问题,其中最重要的是它们趋于抹煞创新,特别是产品创新的动力。这种动力是烟草公共政策的关键。   食品及药物管理局无视广告对竞争和产品创新的必要作用,及其未能理解青少年吸烟和广告的事实充分显示了它不具有实施有效管制的能力。   人们也许不赞成上述观点,因为过去不需要被作为未来的开场白。也许根据该机构的禁烟主义传统及其对付青少年吸烟和烟草市场推销的初步措施来判断它是否适合实施管制是不够公平的。管制这一次也许能够加强公共健康?不幸的是,其答案为否。其原因在于参议院法令规定的内容,以及食品及药物管理局似乎与禁烟主义的观点牢牢结合在一起的事实。   错误的焦点。结合起来考虑,实际上是一种禁烟主义议程的参议院管制议程规定,以及食品及药物管理局的错误观点招致了管制性灾难。其观点为需要引起该机构注意的是烟草业,而不是吸烟,特别是青少年吸烟问题。有两个问题特别麻烦。   首先,有关新的警告和只能有黑白广告的议案明显显示,在食品及药物管理局考虑烟草管制将近10年之后,它仍然抱着对烟草产品广告进行法规性干预将会减少吸烟人数的观点。然而,实验研究证据显示,这种观点是错误的。这是由于警告只不过是提醒人们已经了解的东西-而不是传送新的信息-没有导致行为的改变。例如,名为“系好安全带”的美国安全带运动没有显著增加对安全带的使用,因为它没有向消费者提供任何新的信息。   一旦消费者了解了吸烟增加患病和死亡的危险之后-而且这是全球都了解的-提供诸如所提议的新警告等关于吸烟的进一步信息将不可能改变吸烟行为。这并不是说提供经过强化的信息没有作用,但各种不同警告倡议人士所建议的信息却不是此类信息。例如,在50年代末进行的“焦油大竞赛”中,烟草公司在焦油量方面进行了竞争。各种畅销卷烟品牌的相对焦油和尼古丁量被公布,而且,根据相对评估的大量广告活动被推出。消费者对关于焦油含量与吸烟危害联系的新信息作出反应,同时获得了每种品牌焦油含量的新信息。他们改变了自己的吸烟行为。到1959年,根据销售加权统计的焦油和尼古丁量下降了将近40%。令人遗憾的是,在新警告中建议的信息不是属于这一类。   其次,食品及药物管理局降低尼古丁含量,因而大量改变卷烟特点的权力意味着对禁烟,而不是减少危害的承诺。它忽视了在过去50年来,烟草市场的大多数变化一直是降低焦油量的事实。焦油量从40年代的平均46.1毫克降低到90年代的平均12毫克,使得吸用低焦油型卷烟的烟民所承受的健康危害大幅减少。它忽视的一个事实还有根据美国国立医学院的统计,尽管使用“最强的方式来施用现有最有效的预防及禁烟计划,在2010年,美国预计仍然会有大约10%到15%的成年人是烟草的惯常吸用者。”   综合起来看,上述两种事实显示,一种真正在公共健康基础上建立的管制政策会试图创造一种环境,使得产品创新成为中心,而且,烟民能够在焦油量尽可能低的条件下获取尼古丁。然而,参议院的管制却不是要降低焦油,而是要降低尼古丁。其错误观点为,如果卷烟的尼古丁量被有效地降低,吸烟人数便有可能减少。   其隐含的目标便是禁烟主义:通过逐步改变卷烟,实现不是较安全地吸烟,而是不要吸烟的目标。它与70年代在大西洋两岸进行的政府工作相对。该项工作建立在一种假设基础上。这种假设为尽管焦油量应当降低,尼古丁量则需要保持,以便满足烟民的需要。正如上文所说的,由于吸

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