烟草在线专稿　　近年来，烟草专卖管理部门不断完善行业准入和退出机制，并通过联合执法加大了对无证户的查处力度。无证户的存在，一方面导致了卷烟流通渠道的混乱，给回收和制假售假的不法分子有机可乘；另一方面造成了卷烟市场的负外部性，给持证客户和消费者造成了巨大的损失。而现实中，由于受到专卖执法人员执法权限等因素的影响，如何有效地整治无证户仍是一个难题。文章以产权理论为基础，对无证户的整治提出了一些新的认识。

　　一、产权理论的介绍

　　产权是效率的决定因素，清晰的产权可以很好地解决外部不经济和社会激励问题。科斯认为在协议成本较小的情况下，无论最初的权利如何界定，都可以通过市场交易达到资源的最佳配置，因而在解决外部侵害问题时可以采用市场交易形式。

　　卷烟户经营过程中同样无法摆脱由于负外部性带来的“公共牧地”悲剧：该管的烟草专卖管理部门没有权力管，能管的工商行政管理部门又经常置之不理，因此容易造成管理空地现象。没有严格的产权界定，公众利用公有产权时排他性限制小或者违反限制的成本较低，因而使得这种负外部性持续存在，影响其他人使用该公有产权的自由。在卷烟户的管理过程中需要考虑到公有产权的配置问题，但是政府在管理过程中却面临着以下矛盾：烟草专卖管理部门对无证户没有直接打击的权力，联合工商执法，一方面会带来高昂的管理成本，另一方面强令打击容易激化社会矛盾；对于无证户带来的负外部性，现有的管理手段却不足以有效遏制，而放任不管不仅会引起持证客户的不满，而且会带来大量的寻租行为。

　　二、无证户情况分析

　　1、产权界定不清晰

　　我国实行烟草专卖制度，任何从事卷烟零售业务的组织和个人都必须持有法定的烟草专卖零售许可证，即产权的排他性。然而，在具体的操作过程中，产权不实现象却普遍存在。当前的产权不实情况，无外乎三种：第一是产权过期，由于许可证到期未及时办理延续或者注销手续的；第二是产权变化，因经营主体、企业类型和地址发生改变，而未及时办理换证手续的；第三是产权空置，经营主体因某种原因暂停营业，而未办理相关手续的。这三种情况，都对卷烟市场的稳定造成冲击，导致了资源的浪费和强占。

　　2、产权违法成本低

　　按照《烟草专卖法实施条例》规定，无证经营卷烟户的处罚必须由工商行政主管部门，或者工商行政主管部门根据烟草专卖管理部门的意见执行，停止经营卷烟零售业务，没收违法所得，处以违法经营总额20%—50%的罚款。不仅处罚力度较轻，起不了很好的惩戒效果，在实际操作过程中也面临着诸多问题。首先，工商行政管理部门往往对此类行为缺乏执法热情，以为这是烟草专卖管理部门的责任；其次，联合执法的程序较为繁琐，成本较高，而烟草专卖管理部门又处于相对弱势的地位。

　　3、产权监管不到位

　　无证经营的屡禁不止，很大程度上与我们的事后监管不力有关。一方面是行业内部监管不足，原因不仅在于专卖执法人员在无证户的查处上缺乏权限，还在于无证户数量繁多、分布广泛的特点，单靠专卖的人力、物力，不足以应对。另一方面是由于行业外监督的缺失。烟草行业涉及面广、利润巨大、市场准入严格等原因，更需要全体社会成员的共同监督。但是就目前来看，社会公众的参与意识较为薄弱，又缺乏便捷有效的参与途径，实现社会监管依旧面临着不小的障碍。

　　三、无证户管理对策

　　通过以上分析，我们知道无证户的管理必须是一个系统化的过程。在产权的前期准入、中期监管、后期退出方面，都必须要有严格的把关。为此，笔者构建了“EPSE”无证户管理机制，从各个环节提出了具体的应对策略。

　　1、严格产权准入（Entrance）机制，科学划分许可区域

　　对于新办申请、延续申请和因主体、企业类型或者经营地址发生改变申请重新办证的，都免不了实地核查这一程序。在此过程中，务必要严格遵守各地方出台的《***烟草制品零售点合理布局规定》，并提交《烟草专卖零售许可证核查意见书》和《卷烟经营场所勘察表》。坚决抵制“关系户”、“权力寻租”等现象的发生。同时，也要根据不同地方的经济发展水平和卷烟市场特点，及时改进零售点合理布局规定。当前，我国城市建设如火如荼，“撤村建居”、“三拆一改”工程的进行，造成原先的经营地址和零售布局属性发生了巨大变化。合理布局规定必须与时俱进，及时作出调整。为了方便想要申请办理卷烟零售许可证的客户，我们还可以通过网络技术手段，及时地公开一些可办理区域供他们自行查询。既节省了他们的时间，也提高了我们的工作效率。

　　2、严肃违法惩戒（Punishment）机制，提升专卖执法威性

　　违法成本较低，容易助长不法分子的嚣张气焰，使规范管理面临更大的挑战。一方面，我们要加大处罚力度，对无证经营的行为绝不姑息；另一方面，要完善责任追究制度，对放任无证经营的行为要定期进行监督和检查，并落实到相关责任人。同时，要提高专卖执法人员的执法威性，促使无证户自觉履行相关规定。首先可以通过立法的途径加大专卖执法人员对无证户的管理权限，或者是通过联合执法机制建设的常态化，提高专卖执法人员的地位；其次需要通过相关法律法规的教育和执法技能的培训，促进专卖执法人员执法行为的公平公正；最后要组织好人员，通过技能鉴定和执法考试，夯实我们的执法队伍根基，保证执法行为的合法性。

　　3、加强产权监管（Supervision）机制，加强联合执法力度

　　当前零售客户的监管通常是自上而下的“单中心”管理模式，这种模式监管面小、成本较高，当务之急就是要设计一套行之有效的多元监管机制。监管的主体除了专卖执法人员以外，还可以是客户经理、送货员、其他零售客户，因为他们与零售客户的联系最为紧密，有利于收集第一手资料。同时，还可以动员社会力量，通过拓宽和完善举报投诉途径，发挥社会公众监督实效，让无证户无处遁形。当然，我们还需要强化与公安、工商、海关等多个部门之间的配合，对他们的权责做出明确的规定，形成多元联合监管主体和联合执法机制的常态化。在政府主导之下，在合法性的基础之上，加强联合执法的力度，可以更好地解决卷烟无证经营的问题。

　　4、完善产权退出（Exit）机制，全面排查产权不实

　　我们在加强对无证户打击力度的同时，也不能忽视对他们合法权益的保护，积极引导符合条件的前来办理新办证手续。同时，违法持证客户的有序退出也可以更好地促进卷烟资源的合理分配。首先，必须严格执行许可证退出的程序。按照“走访调查—搜集证据—作出决定—告之—公告”的程序，多方面深入地调查取缔产权不实的零售客户。其次，作为专卖执法人员，需要加强与客户经理和送货员的交流，并与广大零售客户建立良好的关系，以便掌握最新动态。再次，要做好经营店面的形象采集工作，一旦与数据库中原有的形象不符，就要进行严查，减少投机取巧的行为。最后，要强化政策宣传和信息平台建设，及时公告许可准入和退出情况，让卷烟户及时掌握信息。