烟草在线专稿　　随着商事登记制度改革的推进，相关配套措施不断出台与落地。2015年11月3日，国务院又印发了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，进一步明确了商事登记制度改革后的市场监管，提出了未来市场监管模式的顶层设计思路。作为专卖专营的烟草行业来讲，加强对商事登记制度改革的研究，做好积极稳妥的应对迫在眉睫。

　　一、商事登记制度改革的核心

　　笔者认为，商事登记制度改革是政府落实“转变职能”的重要体现，也是应对当前“经济新常态”的重要举措，实现降低创业门槛，激发市场活力，做到创业成本“低”，市场准入“快”的目的。改革的核心就体现在“宽进严管”，落实到许可制度上就是“先照后证”。

　　“宽进”涉及的是市场准入问题。市场准入的核心要素其实就是二个，一是主体，即“谁有资格可以进入”；二是程序，即“由谁按什么程序审批”。无论是主体，还是程序，都是政府及职能部门通过法律法规等来确定的，都没有脱离“政府之手”的范围。因此，要解决“宽进”的问题，关键还是要管住“政府的手”。核心就是要在主体与程序二个要素上下功夫。“主体”要素上，就是要实现低门槛，给大众创业提供机会。“程序”要素上，就是要转变政府职能，简化审批流程，做到市场准入“快”。此次商事登记制度改革，就是要解决“政府之手”管得过长的问题，突出发挥“市场之手”的重要作用。

　　“严管”涉及的是政府监管职能落实的问题。既然是“宽进”，为什么还要强调“严管”？这里除了政府自身要落实监管职责外，还要通过分析“宽进”与“严管”之间的逻辑关系来找到答案。“宽进”的前提下，管理对象的数量变“大”，管理对象的情况变得更加“复杂”，市场环境处于一种更加“开放”的状态，可能出现问题的地方会更“多”。这种情况下，“严管”就显得更加重要。只有“严管”才能维护市场良好的秩序，保护消费者的权益，保障“宽进”政策的成果，最终实现“宽”“严”相济，相得益彰的良性互动。因此，“宽进”与“严管”是一体二面，互为依托，互相支持。

　　二、对烟草零售市场准入的影响

　　商事登记制度改革，对烟草行业最直接的影响在于“宽进”。“宽进”的内涵，就是调整准入政策，放宽准入条件。

　　结合行业情况来看，当务之急是如何解决《烟草专卖零售许可证》的“宽进”问题，核心工作是如何调整卷烟零售市场准入政策。

　　（一）现行法律的准入要求

　　要解决“降低门槛”的问题，还是要回到现行法律体系对《烟草专卖零售许可证》发放的规定条件上来分析，不能脱离现行的法律来空谈。

　　现行烟草法律体系中，涉及《烟草专卖零售许可证》办理条件的主要有：《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条，《烟草专卖许可证管理办法》第十四条、第十六条、第十八条、第二十六条。条文的内容大致可以分为三类：

　　第一类：基本条件。主要是规定《烟草专卖许可证》办理的四个基本条件，即资金、场所、布局及国家局规定的其他条件。

　　第二类：禁止性条件。主要是《烟草专卖许可证管理办法》第十八条、第二十六条，规定了八大类不能发放的情形。

　　第三类：授权制定细化的准入条件。主要是《烟草专卖许可证管理办法》第十六条第一款、第二款，授权县级以上烟草专卖行政主管部门可以制定烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件。

　　通过分析以上法规规章的条文，可以看出，第一类的基本条件与第二类的禁止性条件，不存在进一步“宽进”的空间。而第三类涉及合理布局、资金、场所等，则是当前影响准入的关键所在，也是实现“宽进”的重点。

　　（二）对准入政策的具体影响

　　准入政策的核心要素是资格条件与审批程序。“宽进”影响的也是这两个要素，即准入条件要“降低”，审批程序要“加快”。这里主要谈准入条件要素。

　　1.准入条件

　　实际工作中，县级以上烟草专卖行政主管部门在《烟草专卖零售许可证》的准入条件上，主要围绕资金、场所、布局三个要素进行，其中以布局为主，资金与场所为辅。

　　（1）对布局的影响

　　目前，在合理布局规划上，大部分县级以上烟草行政主管部门秉持的是“从紧”的理念，主要是通过城市距离标准和农村人口标准来控制许可证数量。行业内比较普遍的观点都认为，许可证滥发会影响许可证的含金量，会导致恶性竞争，扰乱市场秩序。因此，烟草制品零售点合理布局就成了控制许可证发放数量的最好用的“法宝”。因此，“宽进”政策的落实，最大影响就集中在烟草制品零售点布局规划上，具体影响有三个。

　　一是观念之变。观念转变是最困难的环节，也是最关键的环节。“提升许可证含金量有利于市场管理”的理念，其核心就在于受“行政管理至上”的计划经济思维模式影响，过于强调行政手段的“控”，而忘却了市场经济自身存在的“无形之手”的作用。事实上，“放管结合”才是最佳的市场监管模式。

　　二是降低标准。客观来讲，无论50米或80米之类的距离标准，还是150人或200人发放一本许可证的人口标准，本身就很难找到科学的支撑依据。实际工作中，各地之间差异也非常大。“从紧”还是“从宽”，主要是来自当地主管部门对总体经营状况、市场管理等形势的判断而作出的决断。

　　三是禁止性条款。根据笔者对全国不同地方烟草制品零售点布局规划的学习，发现相当一部分地方的布局规划对禁止性条款存在扩大解释的问题。这种行为，从本质上来讲，就是擅自增设条件，将被许可人拒之门外。既是违法行为，又不符合“宽进”的要求。

　　（2）对场所要求的影响

　　实际工作中，不少单位利用法律授权对经营场所的条件进行细化，甚至提出了各种五花八门的要求，比如，经营面积，烟柜制作，电脑配备等要求。行使法律授权，必须在授权范围内，不得超出法律授权的本意。

　　在“宽进”形势要求下，结合法律授权的本意，场所条件的细化应围绕相对独立的固定场所的物理与法理特性来解释，否则就是超越法律授权，擅自增设条件，属于无效条款。如果申请人是受这些条款的影响，未获得许可而提起行政诉讼，行政机关败诉是必然的。

　　（3）对资金要求的影响

　　这次商事登记制度改革关于注册资本方面的变化是最大亮点之一，由实缴制改为认缴制。就烟草行业来讲，也存在一些单位将资金条件细化的问题，提出明确的资金底线要求。笔者认为，资金条件细化作用不大。理由有二个。

　　一是从法律证明力上来看。申请人提供银行账单，“证明”其符合资金条件根本没有什么实际意义。因为实际办证过程中，既不会去核实，也无法核实。

　　二是从经营的角度来讲。如果经营卷烟有钱可赚，零售户会有钱不赚？又或者说提供的资金“证明”越高，购进的卷烟就越多？显然，答案是否定的。

　　综上，“资金”条件细化没有实质意义。特别是在当前商事登记制度改革的新形势下，不如抛弃“资金”细化的“鸡肋”条款，“降低”办证门槛，体现行业积极响应商事登记制度改革的良好形象。

　　三、应对的措施

　　经济新常态的背后是“改革新征程”，意味着“改革”新常态的到来。就烟草行业来讲，要适应经济新常态，保持行业持续较高水平的增速，维护烟草专卖体制稳定的大局，抓好自身的改革也是必不可少的手段。结合商事登记制度改革与烟草零售市场准入，重点要完善以下几项工作。

　　1.明确总体思路。烟草零售市场准入，既涉及到依法行政和专卖体制稳定的大局问题，又涉及行业经营发展和广大人民群众的切身利益问题，必须要明确总体改革的思路，不可盲目“冒进”，要在维护行业发展和专卖体制稳定大局的基础上，积极稳妥的落实“宽进”。

　　2.正确理解“宽进”。“宽进”落实到市场准入，本质上就是“降低”准入条件。关于准入门槛的问题，目前行业内有很多说法与做法。甚至有人主张全面放开，实行“负面清单制度”，只要不违反禁止性条款就行。笔者认为，这种不要“门槛”的做法，存在三个方面的问题。

　　一是对“负面清单制度”存在曲解。《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发【2015】55号）在“总体要求和适用条件”中，对市场准入类别进行了清晰的分类，明确分为“禁止准入类和限制准入类”。烟草市场是属于限制准入类，要获得准入，必须符合一定条件，并经过烟草行政主管部门的审批。零售许可全面放开的思路，就是把负面清单理解成了《烟草专卖许可证管理办法》中的不得办证的禁止性条款，而忘记了专卖体制的大背景，大前提。

　　二是对“降低门槛”存在曲解。降低门槛，并不等于不要门槛。烟草行业实行的是完全专卖，《中华人民共和国烟草专卖法》第三条明确规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”零售环节全面放开，本身就存在有法不依的问题。同时，缺了零售环节，就不是“完全专卖”，而是“不完全专卖”。这是在走盐业的道路，《专卖法》将名存实亡，是自毁长城，“专卖体制”也将变成“专营体制”。

　　三是对“先照后证”存在曲解。《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》附件公布的186项改革审批项目，只是把《烟草专卖零售许可证》核发作为后置审批事项。需要注意的是，“先照后证”改革的是“证”与“照”办理程序，不是取消“证”的审批。

　　3.科学把握准入条件。从行业发展来讲，特别是当前经济下行压力仍然很大的情况下，如何把握零售市场准入条件，既关系到商事登记制度改革，又涉及行业自身发展的问题。