烟草在线专稿　　经李克强总理签批，国务院于2015年11月3日印发了《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（以下简称《意见》）。《意见》围绕“先照后证”改革的落实，提出18条意见推进事中事后监管，进一步明确了未来市场监管体系的发展方向和发展目标。下一步，随着《意见》的实施，对烟草市场监管方法、模式等将产生重要影响。

　　一、明确总体要求

　　《意见》就“先照后证”改革后的事中事后监管，提出了更具可操作性的总体要求，即“一个指导思想，四项基本原则”。

　　二、严格审批事项管理

　　《意见》进一步严格了审批事项的管理，明确了2条具体措施，即“目录管理”和“审批公示”。

　　目录管理。主要分为前置审批事项目录和后置审批事项目录。

　　前置审批事项目录方面，《意见》明确由国家工商行政管理总局统一负责公布工商登记前置审批事项目录。同时，明确规定了设置前置审批事项的权限，即除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设置工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方式实施变相前置审批。目录管理的实施，确立了唯一的工商登记前置审批事项目录的公布机关，既提高了可执行性，又减少了多头管理与争议。同时，设置前置事项权限的强调与明确，意味着地方性法规、部门规章和政府规章不具有前置事项的设置权，进一步确保了前置事项的全国统一性，防止出现“地方性”的前置事项。

　　后置审批事项目录方面，明确要求省级人民政府应当于2015年底前依法制定工商登记后置审批事项目录，并向社会公布。

　　审批公示。《意见》明确规定，审批部门要制定审批标准并向社会公示。要求推行网上审批，对审批标准和受理、审查、批准等审批信息通过互联网向社会公示，接受社会监督。特别需要指出的是，推行网上审批，可以大大减少申请企业、个人的负担，节约多次来回往返申请单位的时间及费用成本等。推行网上审批以及将审批过程向社会公示，是落实“法治政府、服务政府”的重要体现。

　　三、厘清市场监管职责

　　“先照后证”改革中的重要一环就是事后监管，如何做到“宽进严管”，严防出现监管真空，也是衡量改革成效的关键环节之一。《意见》在职责划分上作出了明确规定，主要体现在“双告知”和“职责法定”。

　　双告知。“双”是指申请人和审批部门。

　　对申请人，工商部门在办理登记注册时，要根据省级人政府公布的工商登记后置审批事项目录，告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门，并要求申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。

　　对审批部门，工商部门要在办理完成登记注册后，将市场登记主体信息及时告知同级相关审批部门。在这里，需要工商部门对“及时”作出更加明细的规定，明确具体到多少工作日。相关审批部门也根据自身行政审批的特点，主动与工商部门进行协商，形成备忘录，明确告知时限、方式等要求。

　　职责法定。在职责法定的问题上，《意见》结合实际情况作出了非常明确的规定，进一步强化了可操作性，减少和防止相互推诿和扯皮问题的出现。主要分法律法规有明确规定和无明确规定二个层面。

　　第一层面，有明确规定。指法律法规明确规定监管部门和监管职责的，严格依法执行。第二层面，无明确规定。指法律法规没有作出规定或规定不明确的情况下。审批部门或行业主管部门有专门执法力量的，由其牵头负责查处；无专门执法力量或执法力量不足的，审批部门或行业主管部门可依法提请工商部门牵头共同予以查处。

　　笔者认为，实行“宽进严管”的“先照后证”改革，厘清职责比以往显得更加重要，原因就在于“宽进”。“宽进”的存在，就可能存在大量的问题，特别是对一些特殊行业，比如，食品卫生类等。这个时候，“严管”就是维护市场秩序，保障消费者权益的必然选择。

　　四、完善协同监管机制

　　完善协同监管机制是《意见》的最大亮点，着重体现在信用体系“一张网”，信息共享“无障碍”，市场监管“综合执法模式”。

　　信用体系“一张网”。由于信用体系的不健全，导致失信企业或个人的违法成本低，一直是困扰和影响执法效果的重要问题。《意见》在信用体系的建设上，作出了明确规定，要建立全国信用体系“一张网”，即“信用中国”网站。这就为失信联合惩戒创造了条件，实现“一处违法，处处受限”就成为了可能。信用体系“一张网”的落实，将极大的推进社会信用体系的建设。

　　信息共享“无障碍”。信息共享是推进协同监管的重要内容之一，是实现信息资源效果最大化的重要渠道。《意见》明确规定，2016年底前，地方政府要初步实现工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实时传递和无障碍交换。这就意味着，必须要充分利用现代信息手段，建立信息共享平台。

　　市场监管“综合执法模式”。减少职责重叠、减少层级实现扁平化、整合资源、提升效率是行政执法机构设置最理想的四大基本原则。就目前我国的现状来看，部门之间职责重叠、执法资源浪费、条块化过重等问题一直存在，财政负担过重的问题一直受到诟病。《意见》提出，要探索推进统一市场监管和综合执法模式，减少市县两级政府执法队伍种类。应该讲，综合执法模式是发展的趋势，也是提升行政效率的必然选择。

　　五、烟草行业的应对措施

　　随着“先照后证”改革的逐步推进，特别是《意见》相关要求的落实，烟草行业不可避免的将受到影响。这就需要我们主动、积极去拥抱改革、适应改革，主动、积极去研究“先照后证”改革与烟草行业的关系，提出可行的措施与办法，顺应改革的潮流，维护烟草行业健康、协调发展的大局。

　　深入学习，准确把握。“先照后证”是落实政府机构改革和职能转变的重要举措。《意见》涉及的内容非常多、要求也很具体，是新形势下构建市场监管模式的顶层设计，其重要程度不言而喻。因此，必须组织力量加强学习，深入研究，准确把握关键问题，特别是与烟草行业有关的方面，这是准确落实《意见》的基础与保障。根据《意见》附件公布的186项改革审批项目，涉及烟草的是第167-170项，共计四项，其中前置审批事项2个，为烟草专卖生产企业许可证核发、烟草专卖批发企业许可证核发；后置审批事项2个，为设立烟叶收购站（点）审批、烟草专卖零售许可证核发。

　　加强领导，统筹协调。《意见》关系到未来市场监管模式的顶层设计，既有横向的关系协调，又有纵向的统筹规划。加强组织领导，是确保各项措施落实到位的组织保证。同时，在加强《意见》落实的问题上，不能孤立的看问题，要与当前的重要工作联系起来，做到统筹规划，科学合理的设定目标、研究措施等。笔者认为，必须与《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和“十三五”规划等工作联系起来，统筹各方面的要求，使改革措施、目标更加科学、有效，防止“零碎式”的改革，减少人力、物力、财力等的浪费。

　　立足市场，突出实效。《意见》的核心就是围绕“先照后证”改革后，如何加强事中、事后监管，是“宽进严管”中的“严管”部分，是为了防止出现管理真空。显然，措施的制定要立足市场，突出事中、事后监管效果。结合《意见》要求和行业当前实际情况，笔者认为，当务之急，要重点抓好“三个一”工程的落实，即“做好一个协调、搭建一个平台、建立一个模式”。

　　一个协调。这里的协调，包括内外两个部分。内部协调，主要纵向的统筹规划，按照要求做好“先照后证”改革总部署，特别是《意见》中关于事中事后监管的相关具体要求。外部协调，主要是跟政府及工商部门这两块的协调，积极参与相关信息平台搭建、信息共享、联合执法等工作，展现积极参与改革的良好行业面貌。

　　一个平台。主要是指信息平台。目前，从全行业的现状来看，虽然各种信息系统层出不穷，有国家局层面的，有省级局层面的，有地市级层的等等，但兼容性比较差，信息互通有限。这种限度既有地域性的障碍，也有信息内容的限制，尚没有做到信息实时与无障碍交换与共享。笔者认为，信息系统不在多，关键是建立一个统一的平台，体现大数据的时代特征，要做到兼容子系统，完善功能，真正发挥数据集成的作用。结合《意见》的要求，平台要体现服务管理对象（申请人）、服务市场监管、接受社会监督三个功能。服务管理对象（申请人）：要实现网上申请、审批与查询功能，可跟踪办理过程；完善公示内容，包括许可标准、流程及相关文件，公示许可办理的过程及结果等。服务市场监管：着重体现信息共享，全国范围内的真正信息共享。信息既要包括管理相对人的个人基本信息、经营信息等，又要包括违法相关信息等，才能真正服务市场监管，发挥信息的辅助作用。接受社会监督：除前面讲到的许可情况公示外，还要包括相关行政处罚、涉及群众利益重大政策等都要做到主动接受监督，给群众“用脚投票”的机会，才能真正听到群众的诉求。

　　一个模式。《意见》的核心，其实就是构建新形势下的市场监管新模式，是未来市场监管体系发展方向的顶层设计。作为特殊行业的烟草来讲，更要加强研究，做好应对。烟草执法何去何从？应走怎么样的监管模式？特别是基层执法机构设置、人员配备、职责划