烟草在线专稿　　烟草专卖零售许可证是指烟草专卖行政主管部门颁发的准许公民、法人或其他组织从事烟草制品零售业务的活动的证明文件。国家通过法律制定对烟草专卖品实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。

　　无证经营卷烟的存在，不仅直接影响烟草专卖许可证制度的威严性，同时也侵害了已取得烟草专卖零售许可证经营户的合法权益。如何对无证经营进行有效管理，笔者作了如下一些分析和思考。

　　一、无证户管理现状

　　目前对无证户均采用日常走访，日常检查，集中检查、专项治理等模式进行监管。并定期或不定期的联合工商、公安等部门开展对屡教不改、顽固经营卷烟的无证户的专项治理活动，在一定程度上有效遏制了无证经营卷烟的蔓延。但受经营者自身素质、弱势群体、合理化布局等因素影响，无证经营还会在一定时间、范围内存在。

　　二、无证经营户的成因分析

　　（一）合理布局的要求导致出现无证经营现象。此类无证户主要集中在城区和乡镇，农村无证户主要分布在不符合合理化布局的要求的乡镇和行政村、交通不便的自然村等。

　　（二）单纯性提供增值服务的特殊业态经营户出现无证经营现象。这些无证户不以卷烟销售为主，卷烟品牌单一、销售对象固定，只是提供增值服务的，主要为餐饮、网吧、茶楼棋牌室、维修点等服务类特殊业态经营户。

　　（三）因营销部门的要求难以达到或服务不到位的产生的无证经营现象。因烟草营销工作发展迅猛，要求卷烟经营户电子结算，网上订货，而农村的经营户因道路偏僻，销量小和留守老人居多，往往达不到此类要求。

　　（四）弱势群体和特殊群体无证经营现象。无证经营卷烟的零售客户中有一大部分人属弱势群体和特殊群体。他们唯一的经济来源就是靠那点微薄的经营利润来渡日，以及军烈属等。

　　（五）季节性、临时性卷烟需求出现无证经营现象。这种无证经营行为多发生在农村修建房屋，或旅游旺季的景点附近、或工程项目建设工地附近。这类经营户多采取暗中销售的游击战术，查处难度较大，也不愿意办理零售许可证。

　　（六）无办证意愿及其他情况的无证经营现象。这种无证经营行为多发生在农村自然村的“家中店”，抱着侥幸的心理，不愿办理任何证件。

　　（七）无固定经营场所的流动摊点无证经营现象。这些无证户在城区相对偏多。

　　三、无证户管理存在的问题

　　（一）执行层面的问题。主要体现在针对无证户管理行政执法能力有限。

　　一是监管难。无证户存在的量大、分布区域广、地理环境特殊，因而其负面的影响也是非常的大。要想对其进行有效管理，势必要投入大量的人力、物力才能有所成效，而无证经营卷烟的队伍中，有相当一部分是属于下岗工人及弱势群体人员，一旦操作不好，很容易影响执法形象。

　　二是查处难。无证经营者隐蔽性较强，在无证经营卷烟时不会公开摆卖，有的农村的“家中店”无证经营卷烟和一些特殊业态的无证户，从而无法界定经营场所和生活场所，以上现象均给查处带来了一定难度。

　　三是取证难。有的部门通过加强对销售大户的管理，进而从无证户的进货渠道上来遏制无证经营，但在实际工作中由于缺乏销售大户供货的证据，有的无证户甚至将条包拆掉，以致无法确认向其供货的销售大户，因此很难对销售大户的供货方进行有效处罚，进而影响了对无证户取缔的效果。

　　（二）管理层面的问题。因现有的市场检查模式，检查到的无证户如纳入动态管理，将不予以扣分，有的受考核影响，将可能经营卷烟的无证户或难以取缔的“钉子户”纳入日常管理而逃避考核管理。这样就造成：一是致使无证户数量增大，无证户统计失真；二是对可能经营卷烟的无证户甚至不是卷烟经营户进行日常监管，浪费了管理资源；三是有的将难以取缔的“钉子户”从表面上纳入日常管理，造册登记，监管流于形式，造成管理盲区和死角。

　　（三）法律法规层面的问题。根据相关规定，办理烟草专卖零售许可证属于前置程序，办理许可证的前提是必须要取得相关的手续才能达到办证的要求，虽然办理烟草专卖零售许可证不需要任何费用，但办理其它证照必须要缴纳一笔的管理及相关费用。受此影响，有些具备卷烟经营能力，有办证意愿的经营户无法办理烟草专卖零售许可证，增加了行政执法难度。

　　四、对无证经营管理的措施

　　（一）舆论造势，从宣传上下功夫。在人员密集的车站、超市、集贸市场建立固定的宣传画廊，在地域性无证经营频发的地区还应张贴法律法规全文，以达到宣传的效果。宣传普及烟草法律法规，要讲求实效，多运用群众喜闻乐见的形式，使用通俗易懂的语言，以案释法，使那些潜在的无证户了解合法卷烟经营户必须的条件及无证户承担的法律责任与后果。

　　（二）综合治理，从协调上下功夫。，查处无证经营不仅是工商行政管理部门的行政执法职能，还需要公安部门的配合。各烟草专卖行政管理部门要在政府的重视和统一领导下，通过已建立联席会议工作制度，各部门通力合作，齐抓共管，加大执法力度，共同予以整治，真正发挥联席会议的作用，在一定范围内减少无证和有证无照现象。

　　（三）突出重点，从监管上下功夫。

　　一是以宣传教育和行政处罚相结合，采取对无证户首次轻微违规不处罚的原则，以说服教育为主，并对当事人的每次违规行为进行记录，当事人予以签字，要求无证户做出承诺如有违规可进行相应处罚。

　　二是日常检查对已查处过的无证户实行回头看检查，以防止“死灰复燃”，逐步加大对无证户的监管力度，针对农村山区的自然环境特点和农忙时节的特殊性，应设定特殊工作流程和运行模式，实现监督管理形式的灵活性、多样性、便捷性和实用性。

　　三是联合公安、工商等部门开展专项行动，对屡教不改的“钉子户”进行联合整治，坚决查处，依法从重处罚。

　　四是加强对卷烟销售大户的管理，特别是一些向无证户供货的乡镇重点客户作重点管理。发现有向无证户供货行为的要在货源上加大调控力度，从货源供应和卷烟零售价格入手，遏制卷烟货源流向无证户。

　　五是对查处的大要案件和典型案例，要加大宣传力度，进行曝光，扩大社会影响，震慑不法份子，维护法律尊严，树立烟草部门的执法权威，以法律的手段遏制无证经营卷烟的蔓延。

　　（四）专销结合，从走访上下功夫。无证经营卷烟的客户，一直是烟草销售部门服务的空白。也许到现在为止，有些客户经理还不知道辖区内有多少无证户，走访这些客户更无从谈起了。应将符合办证条件而因营销部门的要求难以达到或服务不到位产生的无证户纳入正常的走访计划，提前配合专卖部门做好许可证的发放工作。

　　（五）积极引导，从服务上下功夫。根据城市发展和新农村建设的需要，要求各烟草行政主管部门对原有的《合理化布局管理办法》进行了补充、修改和完善，办证条件可适度放宽。对于现阶段符合办证条件拟办证或正在办证的卷烟经营户，积极引导其到符合的区域办理零售许可证；对于无证的弱势群体和特殊群体给予关注，落实优惠政策，在办证时不仅做到合法，同时也合情合理。

　　在烟草专卖管理当中，对无证户的管理一直是各项工作的重中之重，只有通过行之有效的措施和方法，才能给予沉重的打击和取缔，从而保证持有许可证经营户的合法权益，树立烟草专卖许可证制度的威严性。