烟草在线专稿　　继《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国国行政许可法》之后，前后历时12年、经过五审，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）千呼万唤始出来。长期以来，我国的行政强制存在“乱、滥、软”，严重侵害公民、法人及其他组织的合法权益。如何深入贯彻落实《行政强制法》绝不是简单地废止几个行政强制规定、几种行政强制措施，而是要认识到我国的行政强制长期以来存在“乱、滥、软”的根本原因是行政执法理念的缺失、执法方式的落后和执法体系的不完善。　

　　《行政强制法》的实施对烟草执法影响　

　　严格了烟草专卖执法中强制权的行使程序。《行政强制法》就行政强制措施程序中一般规则和烟草专卖执法息息相关的有如下几方面：（1）违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可不实施强制。（2）行政强制措施由法定行政机关在法定职权范围内实施，不得委托。但行使相对集中行政处罚权的行政机关可实施与行政处罚权有关的行政强制措施。（3）严循程序：实施前报告批准；实施时2人以上、出示证件、通知当事人到场（当事人不到场的，邀请见证人到场）；告知理由、依据、权利和救济途径；听取陈述申辩；制作现场笔录等。（4）紧急情况当场强制24小时内报告，并补办手续。　

　　上述程序既要在现场执法中予以履行，也要将程序要求体现在办案文书中，各市、县局务必按照省局要求重新印刷先行登记保存单，增加行政相对人权利救济内容，留下程序实施痕迹；务必每开具一份先行登记保存单都要制作一份勘验（检查）笔录；务必在先行登记保存之日起七日内对物品作出处理决定等。　

　　压缩了烟草专卖执法中强制权的行使空间。具体而言，在《行政强制法》实施前，专卖执法人员在执法过程中既可以依照《行政处罚法》第三十七条第二款的规定对涉案烟草专卖品进行先行登记保存，也可以依据《浙江省烟草专卖管理办法》（以下简称《管理办法》）第七条第（四）项的规定将有关烟草专卖品予以先行登记保存、封存、扣押。　

　　《行政强制法》大幅提高了对行政强制措施设定的法律要求，明确规定法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定；法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施；尚未制定法律、法规且属于地方性事务的，也只能通过地方性法规设定“查封场所、设施或财物”、“扣押财物”的行政强制措施。除此之外，国务院部门规章、地方政府规章以及其他规范性文件所设定的行政强制措施一律废止。　

　　综上，在烟草执法过程中不得再实施查封、扣押强制权，不得查封场所、设施、财物或扣押财物。只能按照《行政处罚法》第三十七条的规定将涉案物品进行先行登记保存，且对先行登记保存的物品要严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条及《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十三条的规定进行处理，即在先行登记保存7日内（不含鉴定所需时间）对该物品作出处理决定，不得转为查封或扣押。　

　　先行登记保存释义　

　　先行登记保存是证据先行登记保存的简称，是指行政机关为防止证据隐匿、转移、销毁或者防止易于灭失的证据灭失，通过法定程序采取的必要的收集证据的方式。先行登记保存作为保存固定证据的形式，本身不是证据的种类形式，但有关文书可以起到证据的作用，是相对于行政强制措施或行政处罚措施而言在先采用的一种证据保全措施。　

　　先行登记保存在实施上也具有封存扣留的作用，交给当事人自己保存就具有封存“性质”，由行政机关自己保存则具有扣留“性质”。因此，先行登记保存和查封扣留具有相似之处：两者都是法律赋予行政机关查处违法行为时可依职权采取的措施之一；两者都具有保存证据的功能，都是行政机关提取证明违法事实存在的证据来源；两者的实施都需行政机关负责人批准，都应当场清点，开具清单，由当事人和办案人员签名或盖章，交当事人一份，并要送达先行登记保存证据或封存扣留财物通知书。　但两者存在质的不同：前者只是具体行政行为的一个环节，不算独立的具体行政行为，当事人不可由此提起诉讼或申请行政复议；后者则是一个独立的具体行政行为是法律明文规定的行政强制措施，查封、扣押物品通知书一经发出，不管其最后是否导致进一步的行政处罚，当事人都可以由此直接申请行政复议或提起行政诉讼、国家赔偿等。　

　　在明确先行登记保存的概念和性质后，我们不难发现在《行政强制法》出台导致《管理办法》规定的“查封、扣押”等原本有效的强制措施归于非法，而新的强制措施尚未确立或被广泛运用的背景下，期望“先行登记保存”承担起弥补因强制权缺失所致的执法不利的重任难免力不从心。　

　　先行登记保存的期限要求更是对办案进度提出了高要求，在查处小案值、少数量的案件暂且可以勉强完成，一旦遇上大要案，七天之限抓襟见肘之势表露无遗，这不是简单地进一步优化资源配置，在办案体制上建立“绿色通道”优先保障办案人员、法规审核人员和审批领导就能实现的。要解决行政强制措施“青黄不接”的问题，从根本上讲还是要依靠行政管理体制的改革和依靠行政执法方式的创新。　

　　完善立法，创新执法形式　

　　第一，充分重视行政强制措施立法，将在行政管理实践中行之有效又不违反《行政强制法》的行政强制措施通过法律、行政法规和地方性法规予以设定、规范。《中华人民共和国烟草专卖法》作为确立国家烟草专卖体制的根本大法，其修缮牵一发而动全身，所以不论是通过地方性法规、行政法规还是通过法律，修订相关法律、法规必须坚持以下四点：一是确保烟草专卖体制不受影响；二是专卖管理秩序不受影响；三是惩治违法犯罪力度不减；四是下位法其他不涉及行政强制的不变更。明确修缮原则后，我们可以通过在《实施条例》增设证据处理章节，明确证据调查、处理程序和方式重新确定查封、扣押等行政强制措施。　

　　第二，深化行政执法改革，实现行政执法各部门的信息联动，有力提升行政执法水平。结合烟草专卖管理实际，我们同交管部门、工商行政管理部门、公安等部门都存在行政执法的衔接问题。诸如以往根据《管理办法》第35条的规定，“违法运输的烟草专卖品被查获的当事人，经烟草专卖行政主管部门两次书面通知或自查获之日起60日（易霉坏变质的烟草专卖品自查获之日起30日）内不到烟草专卖行政主管部门接受处理的，烟草专卖行政主管部门可以依法作出处置。”在实际工作中，一些地方烟草专卖管理机关为防止违法运输的烟草专卖品人员不主动到烟草专卖部门接受处理，往往对无证运输的烟革专卖品实施扣押。《行政强制法》实施后，这种扣押是非法的，在地方烟草专卖部门丧失了对无证运输烟草的扣押权后，如何确保无证运输烟草专卖品的处罚人员主动上门接受处罚，就是一个新问题。为此，应当实现行政执法的信息联动，如对于违反烟草专卖管理制度的运输人，将其未主动接受处罚的事实与交管部门共享，形成行政执法一条龙，以此威慑被处罚人，使其主动接受处罚。这从另一方面也使行政强制措施的采用率大大下降，提高了行政执法的水平。