烟草在线专稿　　十八大的召开深入推进了全国法制建设的进程，作为执法部门，合法、规范执法就显得更为重要。行政自由裁量作为当前烟草专卖行政处罚的一项权力，已成为各级烟草专卖行政主管部门的热点研究方向，这不仅关系到依法行政的实现，也关系到如何达到“规范与高效”的真正平衡。烟草专卖行政自由裁量权，是指烟草专卖行政主管部门在查处违法行为时，依据法律、法规、规章的规定，结合违法行为的性质、事实、情节、社会危害性等因素，在职权范围内选择是否处罚以及处罚的种类、幅度的权限。但是，由于其本身的特性也导致了行政处罚自由裁量权被滥用的情形屡屡发生，进而对社会以及行政相对人都造成了比较大的危害。因此，在烟草专卖行政处罚中要采取细划自由裁量标准、加强各项制度建设和监督检查等措施来规范运用自由裁量权，确保自由裁量权能够得到合法、合理和公正的行使，从而真正的维护相对人的合法权益，增加烟草专卖执法的公信度，进一步树立烟草良好形象，构建“和谐”烟草。

　　一、当前烟草专卖行政处罚自由裁量权运用中存在的问题

　　虽然行政自由裁量权在提高行政效率方面发挥了很大的作用，但是目前，烟草专卖行政处罚自由裁量运行存在一些不足，这主要表现在以下几个方面：

　　（一）缺少自由裁量的标准

　　现行烟草专卖行政执法体系中针对某种违法行为规定了一个处罚的幅度和范围，各级烟草专卖行政主管部门可以在此种范围和幅度之内行使行政管理权。但是这个幅度和范围由于缺乏具体的事实判断标准，很容易导致权力的乱用。比如，《烟草专卖法实施条例》第六十二条规定：“违反本条例第二十七条、第四十条第一款规定销售非法生产的烟草专卖品的，由烟草专卖行政主管部门责令停止销售，没收违法所得，处以非法销售总额20%以上50%以下的罚款，并将非法销售的烟草专卖品公开销毁。这一情形的处罚（罚款部分）幅度法律规定了“20%以上50%以下”的自由裁量范围，只要行政行为不超出这个范围，不畸轻畸重导致行政不当或严重不当之外，都是合法的行政行为。这种宽泛的裁量自由却没有规定一个具体的判断标准，何时可以最低限罚款，何时顶格罚款，这里就有滋生职权滥用的空间和可能。

　　（二）缺少具体规定和措施

　　现在行政自由裁量权被滥用的一个主要的原因就是法律、法规对行政自由裁量权的约束较少。如，《烟草专卖法》第五十五条第二款第八项：其他非法运输行为，情节严重的，没收违法运输的烟草专卖品和违法所得。“其它运输行为”这样的一个规定比较宽泛，没有形成一个具体的标准。由于缺乏违反这一规定的具体处罚措施、处罚标准，因此可执行性明显不足，在司法实践中这样的规定是可以忽略不计的。

　　（三）过分强调行政效率

　　行政管理要讲究效率，这是行政自由裁量权合理存在的主要因素之一。而大量规定行政自由裁量权增强了行政行为的自主性，能够有效地提高行政效率；但是在客观上也可能造成片面强调效率而滥用行政自由裁量权，甚至以讲究效率为借口而滥用行政自由裁量权，从而导致行政自由裁量权与行政效率之间的矛盾。

　　二、烟草专卖行政处罚自由裁量规范运用的措施

　　烟草专卖行政处罚自由裁量的规范应该从标准建立、程序完善入手，逐步建立规范化、科学化的长效机制，促进行政自由裁量权有效监督机制的形成，从行政机关、行政自由裁量权本身入手，促进依法行政目的的实现。

　　（一）细化自由裁量标准

　　各级烟草专卖行政主管部门对有自由裁量权的行政处罚依据进行全面梳理，在此基础上，选择发生违法行为较多的项目、国家利益和消费者利益受损面广的项目、法律对同一个违法行为规定了多个处罚种类或者对违法行为的罚款额度或幅度较宽泛的项目，进一步细化、量化。对处罚数额较小、发生频率较低的处罚项目，可以根据实际情况分步细化、量化。对法定处罚依据规定可以选择或并用行政处罚种类的，根据违法行为的各种因素，确定适用该行政处罚种类的具体标准及单处、并处的行政处罚的标准；对法定处罚依据规定行政处罚有自由裁量幅度的，细化具体的行政处罚幅度；对法定处罚依据没有规定行政处罚罚款的裁量阶次和幅度的，可以按照比例原则匡算出相对科学、合理的裁量阶次和罚款幅度。比如，如“销售非法生产烟草专卖品”案件，面对“20%以上50%以下”的处罚幅度可将标准继续深化，按照销售非法生产的烟草专卖品销售总额在1000元以下、1000元-3000元、3000元-5000元、5000元以上作为一个幅度，再按照20%以下、20%-30%、30%-40%、40%-50%这样一个处罚幅度进行细分。

　　（二）完善长效机制

　　现阶段，借助全行业法制建设的有利时期，建立公开、公平、统一的长效机制，处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”。

　　一是建立具体行政行为的事先审查制度。就目前而言，可以让法规部门或人员参与到事先审查中来，成立一个行政行为审查小组，审查每一项行政行为的合法性、合理性，审查通过之后方能对外公布。

　　二是健全自由裁量标准的信息公开制度。所有自由裁量权的取得和享有都应以法律的规定为唯一前提，由国家法律授予和确认，　排除一切非法治权力取得的方式和途径，各级烟草专卖行政主管部门细化、量化后的行政处罚自由裁量标准，应当以本部门规范性文件印发，并在网站、公告栏等媒介上向社会公布，自觉接受社会监督。

　　三是深化处罚决定书增强说理性制度。《烟草专卖行政处罚决定书》要讲明处罚裁量的情理，在对当事人从事违法行为的主观意图、手段、社会后果客观评价的基础上，对不予处罚、从轻或减轻、从重处罚的情节、理由、法律依据作必要的说明，如果在公布的裁量标准之外作出处罚的，则还应进行理由说明。

　　四是建立自由裁量集体讨论制度。对于部分特殊事项，如不予处罚、从重处罚等事项应当建立行政机关负责人、法规人员、执法人员参加的处罚案件集体讨论制度，采用集体决策形式。

　　（三）建立监督机制

　　行政机关自身首先要自我监督行政自由裁量的运行，并逐步将监督的主体转移到社会，在此基础上构建事前预防、事中监督、事后监督全程监督模式，就烟草专卖行政主管部门内部监督而言，主要有：

　　一是建立自由裁量权的监督制度。各级烟草专卖行政主管部门应从多环节、多方面、多角度进行监督。要积极发挥法规部门、法规人员的审查职能，在案件核审、案件评查、行政复议及其他执法监督程序中，应当加强对自由裁量部分的审查力度。同时应通过网络等方式明确规定行政自由裁量权的社会监督，将社会团体和公民等纳入到行政自由裁量权监督主体之列。

　　二是建立自由裁量案例督查制度。现在国家局制定了新的案件评查办法和标准，各级烟草专卖行政主管部门可以根据此进一步细划，但一定要将自由裁量权的行使情况规定为评查的重要内容之一。采取“适时合法性审查、月度自查、季度评查”的方式，定期或不定期抽查本辖区行政处罚案件，并对结查进行适时通报，评查结果要作为本单位当年“三个依法”行政考核的重要依据。

　　三是建立自由裁量案例制度。现在有些地区已建立了法规系统，但是要建立典型案例库和典型问题库，按月、按季充实这些库的内容，并要充分发挥案例的指导作用，定期汇编或发布已经生效的典型案例，组织行政执法人员进行适时的培训学习，以此提高行政执法人员的素质。同时如果在实际行使行政处罚自由裁量权时，可以参照本级或上级机关的典型案例。

　　（四）建立问责制度

　　当前行政自由裁量权被滥用一个重要的原因就是责任追究的缺失，因此一定要提升烟草专卖行政主管部门内部监督当中对行政执法人员滥用行政自由裁量权处理的公开性和有效性。对于不规范行使自由裁量权的行为，要坚决予以纠正；对于在自由裁量中存在过错、滥用自由裁量权行为的，要按照行政执法过错责任追究的有关规定，严肃追究相关责任人员的有关责任（行政责任、刑事责任等）。形成各级烟草专卖行政主管部门工作人员对自己的行政行为负责，各部门负责人对本部门工作人员的行政行为负责的行政行为负责的责任体系。

　　（五）提高执法素质

　　查明案件事实，准确把握案情，是正确行使烟草专卖行政处罚自由裁量权的依据和基础，因此正确行使烟草专卖行政处罚自由裁量权必须“以事实为依据”。同时，正确行使烟草专卖行政处罚自由裁量权，还必须以法律规定为前提，不能超出法律法规规定的范畴，不能违背法律原则任意行使，确保依法行政。这就要求执法人员应该提高认识，都能够正确认识正确行使自由裁量权的重要性。通过自上而下的学习培训体系加强行政执法人员及法规人员的培训学习，使人人都能熟知、熟记、熟用各项法律、法规知识，同时可以结合当前行业举办技能知识竞赛、职业技能鉴定、岗位练兵等活动契机有效提升执法队伍素质，使烟草专卖行政执法队伍达到“严格规范、富有效率、充满活力”的要求。