烟草在线专稿　　2012年国家局提出了围绕“卷烟上水平”基本方针和战略任务，以培育品牌为重点，重基础、调结构、严管理、促规范、强素质的工作要求，专卖管理工作面对新要求、新课题，需要适时调整工作步调，紧紧围绕“1+5”目标任务开展市场监管工作，多层面、多角度的加强管理，为“卷烟上水平”做好保驾护航。本文就对新时期市场监管体系的构建做一浅析。

　　烟草专卖制度自1984年正式确立以来到今天已经经历了28年，在这28年中烟草专卖制度为维护国家利益，增加财政收入做出了突出的贡献；为维护消费者的利益，打假破网、追根溯源，保持了卷烟市场的稳定健康发展。但是烟草专卖制度在进入21世纪以后却面临着四大挑战，一是烟草控制；二是完善体制；三是构建和谐；四是国际竞争，面对这种错综复杂的局面，国家局提出了“卷烟上水平”的基本方针和战略任务，并以“1+5”作为行业加快转变方式的目标要求，是促进烟草产业结构调整的关键所在，也是提高行业经济运行质量和效益的必然选择。面对新一轮行业改革发展，专卖管理该如何充分发挥职能，更好的保障和服务于“卷烟上水平”这一中心任务，笔者根据实际工作及专卖工作要求，建立起市场监管体系模型，借此模型浅析在新的历史条件和新的社会背景下，市场监管如何更好的发挥其职能作用，保持卷烟市场的稳定和快速发展。

　　多种监管模式并举，夯实市场监管基础

　　随着市场经济向纵深发展，行业面对的问题更加多元化、更加复杂化，如何能在复杂的环境中，理清思路找准关键问题节点，采取有效措施就显得尤为重要。

　　（一）市场监管以信息化为导向。市场监管作为专卖制度的外在表现形式，往往是以零售户为构成单位，按照片区、线路，采取定期、不定期实地检查的形式，通过检查发现违法行为进而采取行政处罚的措施，规范零售户经营行为的活动。多年市场监管模式一直秉承这一思路，对于市场监管多采用的是“地毯式”的检查模式，缺乏针对性管理。这就造成了很多时候专卖管理投入了大量的人力、物力，产出率却很低，出现了“事倍功半”的局面。笔者认为，目前这种粗放型的管理模式已经和市场发展变化情况发生了错位、不对称的现象，一方面卷烟零售户经营“假、私、非”的行为更加隐蔽，出现了“卖熟不买生”、“卷烟不在经营场所存放”及“一次性买卖”等多种情况；另一方面市场监管仍停留在经营场所的常规检查上，对于销量、品牌、结构的把握上没有深层次的利用，尽管专卖人员每天都在上市场，但是对于市场整体和个体把控上没有深入进去。鉴于此种情况，一是建立完整专卖销售数据库，根据每天、每周、每月的辖区、个体的实际销量、结构进行同比、环比，对于销售异常情况及时予以预警，由专卖人员及时采取必要措施进行管理；二是建立卷烟码段数据应用模块，及时将查获的非法流入卷烟输入应用模块，实现全市、全省的信息共享，随时掌握非法流入、流出的动向；三是建立违法人员及无证户信息库。将辖区内的案件信息、无证户信息及时录入全市、全省数据信息库，实现案件信息的跨区域共享，便于将案件信息线索进行串联或并案处理，实现扩大案件成果和涉烟刑事案件的追刑力度。通过信息化为引导，结合有针对性的常规检查，进一步实现市场监管的精确化管理。

　　（二）以许可证管理为基础。许可证管理作为市场监管的主要内容，一直以来重视不够，市场中存在的随意搬迁、转让等行为时有发生，对于此类行为专卖人员往往是不反馈、怕麻烦或是证据难而收集予以默认。笔者认为，许可证管理是专卖制度的外在表现形式，它关乎专卖法律法规的严肃性和权威性，要认真予以对待。一是建立完整的零售户电子档案，保证数据的真实性和完整性；二是严格按照许可证管理的相关规定，严肃许可证管理，杜绝管理中的随意性；三是规定年检制度，对每年市场检查情况、市场反馈情况进行汇总后开展年检工作，通过年检工作实现许可证的“准入和退出”机制，保证一些有经营潜力的零售客户能够进入零售环节，使一些不符合经营条件的零售户逐步退出，优化市场资源和卷烟资源的配置，促进卷烟市场的整体竞争能力。

　　（三）以多层次监管为抓手。随着专卖打假工作“由部门打假向社会打假”的转变，社会市场监管模式如“雨后春笋般”发展和壮大起来，自管自律小组、社区化模式等已经逐步成熟并显现作用。在今后的发展过程中，一是要做精、做细管理框架的搭建和内容的充实，切实让这些组织发挥作用；二是扩大监管范围，通过有效的宣传使“12313”举报电话深入人心，切实发挥打假举报电话的实际作用；三是加强与社会力量的衔接，通过汽车站、火车站、货运场的有效联系，全面掌握辖区内卷烟的整体情况。四是根据辖区实际情况，有针对性的开展集中检查、联查联动，始终保持对卷烟市场的控制压力，有效遏制各类卷烟违法违规经营行为。

　　（四）以专卖内部监管为手段。持续抓好专卖人员专卖内部监管职责的延伸，将队（片区）内部专管职责责任到人，逐步形成“人人心头有规范、人人肩头有担子”的规范格局。一是对于目前卷烟销售的重点环节、重点流程全面的梳理，嵌入内部专卖管理的监管的关键点，形成标准化、流程化的作业文件。二是建立完整的专卖人员信息化模块，便于队（片区）人员内管工作便捷处理。三是将业态划分、定点取货、促销品发放、销售异常核实、商定量变化、销售大户、高档卷烟销售等项目职责进一步下放，由专管员进行重点和专项核实，提高专卖内管部门整体的工作效率和工作质量。

　　动态服务管理，强化市场监管要求

　　在市场管理的基础上，根据目前市场环境的变化，实施调整专卖管的方式方法，打牢和谐发展的社会基础。

　　（一）动态管理为调节。随着烟草行业的不断发展，动态管理一直以来备受关注，但是如何做好动态管理，如何更好的开展动态管理却没有一个切实可行的管理办法。笔者认为要解决这一问题，首先，要明确解决什么问题。其次，要制定相应的标准。第三，要将违法行为与供货量有效衔接。第四，要形成完整的工作流程。第五，要建立完善信息化，减少人为作用或不予执行的情况。如要增加持证零售户的违法成本，那就要明确违法行为发生后先予以暂停后减少商定供货量；如监管的侧重点在于执行“许可证的准入和退出机制”就要做好情况汇总和年检工作等。

　　（二）以柔性执法为方式。自去年以来，国家局提出了柔性执法的理念，目的就是为了将“教育与处罚”有效的衔接起来，对于初次违法行为和从轻、减轻行为的，本着以人为主和教育为主的原则进行处理，为构建和谐社会打牢烟草行业基础。笔者认为，“柔性执法”是社会法制社会发展的必然趋势，在这个过程中，市场监管要重点做好以下几个方面的工作：一是按照“柔性执法”的工作要求，适当调整自由裁量权的应用尺度，在“柔性执法”和自由裁量权之间找到一个平衡点；二是完善各项法律文书、表格的制作，突出合理合法性和规范性；三是按照本地区实际情况，明确规定适用的数量、范围、品牌、次数等，防止自由裁量权的滥用。

　　（三）以专卖服务管理为要求。近年来，企业文化、服务品牌、行业行为的持续、深入的开展，对于专卖管理工作也提出了越来越高的工作要求。一是行为规范、文明执法。市场监管作为烟草行业的职责之一代表了烟草的外在社会形象，有着明确指向，这就要求专卖人员一定要注意执法行为的文明与规范。二是充分应用便捷、快速的政务大厅模式，做好社会人群举报、投诉、咨询的服务工作。三是采用多种模式，做好法律法规和真假卷烟识别的服务工作。应当结合实际，开展形式多样的“法律法规六进”工作、承诺书、真假烟展示牌、“12313”卡片发放等。

　　全面加强督查，强化市场监管保障机制

　　为了有效监管市场，保证卷烟市场稳定、有序、持续、健康发展，必要的评估和督察措施必不可少。

　　（一）以市场评估为目标。通过大量的市场监管措施以后，要通过科学、有效的手段对辖区市场整体情况进行评估，检验检测监管的实际效果，有针对性的予以改进。一是设置完整的评估体系，此项工作的开展，重点在于违法行为数量、柔性执法（文明执法）的实际运用、监管盲点（误区）及深层次市场问题。二是由地市级局专门成立评估小组或委派第三方进行系统全面的市场评估，通过评估发现存在的现象和问题，及时进行梳理、汇总与反馈。三是地市级局、县级局根据评估结果，详细分析问题成因、表现形式、薄弱环节，制订详细的改进措施，提高市场监管的成效。

　　（二）以督察考评为保障。以定期、不定期检查为方式，开展形式多样的督察考评工作，以考评促工作、以督察促质量。一是采用较为先进的人员监控系统应用到日常市场检查工作中，确保专卖一线人员按照既定目标开展日常市场检查工作，无脱岗行为的发生。二是每月集中专人对市场进行抽查，检查专管员人员工作效果，对无证经营、非法流入卷烟、假冒卷烟进行查处，并将检查情况纳入绩效考核中，督促专卖人员按要求、按频次开展市场检查工作。

　　合理设置指标，强化市场监管目标实现

　　市场监管作为专卖管理工作内容之一，由于其复杂性、动态性等多种因素的影响，造成专卖管理工作投入了大量的人力、物力、财力后收效甚微，无法达到其预期效果。对于地市局、县级局看到此类情况一方面认为卷烟市场已经比较稳定，逐步缩减了投入；另一方面全面考虑投入与产出后，削减专卖队伍和人员。笔者认为，随着2006年行业内部规范的全面落实，从市场表象来看违法行为有所减少，但是从深层次来看，违法行为减少的幅度并不是很大，主要原因有三点，一是制假售假产业化链条