在烟草专卖零售领域，“空挂证”现象持续存在，即部分许可证持有者并未实际参与烟草经营活动，或未按法定方式经营。此行为不仅违反了《烟草专卖法》等相关法律法规，还促进了烟草制品的非法流通、导致了税收流失，并对合法经营者构成了不正当竞争。针对“空挂证”难以根治的问题，是否应主要归咎于执法人员有法不依？以下是对此问题的深入分析。

一、“空挂证”的成因剖析

法律体系的局限性：尽管法律体系不断完善，但仍存在某些局限性，这些局限性为不法分子提供了可乘之机，他们利用法律漏洞获取许可证却不进行实际经营。

监管执行的挑战：在监管过程中，由于资源有限、信息不对称等因素，执法部门可能难以全面、及时地发现并处理“空挂证”行为。

经济利益的驱动：部分人或企业出于融资、资产增值等非经营目的，将许可证作为资产持有，而并不真正从事烟草零售业务。

二、“空挂证”治理的难点

信息不对称问题：实际经营人与许可证持有者往往分离，导致监管机构难以准确掌握真实情况。

执行成本高昂：查处“空挂证”需要投入大量人力、物力，尤其在地域广阔、人口密集的地区，执行难度更大。

法律与执行标准的差异：法律法规的不完善和执行标准的不统一，给治理工作带来了额外的挑战。

三、“空挂证”的治理措施与优化建议

为了有效治理“空挂证”，以下措施与建议值得考虑：

加强信息共享与协作：建立高效的信息共享机制，加强跨部门、跨地区的协作，提高违法行为发现的效率。

完善法律法规与制度建设：不断修订和完善相关法律法规，明确执法标准和程序，确保执法活动有据可依、有责可追。同时，建立健全执法责任制和问责制，对执法人员进行严格监督和管理。

强化内部监督与公众参与：建立和完善内部监督机制，公开透明执法过程，接受社会监督。同时，通过奖励机制鼓励公众举报违法行为，增加违法行为的曝光率和查处率。这不仅可以提高执法的公正性和透明度，还可以增强公众对执法机构的信任和支持。

提升执法队伍素质与效能：加强执法人员的专业培训和职业道德教育，提高他们的专业素养和职业操守。同时，优化执法资源配置，提高执法效能，确保能够及时发现并处理“空挂证”等违法行为。

综上所述，“空挂证”难以治理的原因并非单一，而是涉及法律体系的局限性、监管执行的挑战以及经济利益的驱动等多重因素。因此，不能简单地将问题归咎于执法人员有法不依。为了真正实现公平、公正、高效的市场秩序维护，需要政府、执法机构、社会公众等多方共同努力，形成合力，共同打击“空挂证”等违法行为。通过加强信息共享与协作、完善法律法规与制度建设、强化内部监督与公众参与以及提升执法队伍素质与效能等措施，我们可以逐步减少并最终消除“空挂证”现象，为烟草行业的健康发展创造更加良好的环境。