1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立，标志着中国烟草40年的改革与发展大幕从此拉开。站在40年的时间节点上，笔者作为县级局的一名烟草从业人员，谈一下对烟草专卖制度可持续发展的思考。

一、烟草专卖的基本原则

国家专营，撑起财政四方柱。改革开放以后，国家经济进入一个高速发展的“快车道”，党中央结合我国基本国情，科学地作出了“我国正处于社会主义初级阶段”的论断。由于我国正处干社会主义初级阶段，财政紧张成为国务院和地方人民政府急需解决的问题。政府承担着社会的政治、经济、军事、文化教育等各项建设事业的费用支出，财政支出负担较重。在建设中国特色社会主义市场经济的过程中，我国各级政府尤其是中央政府充分认识到了财政资源的重要性，而烟草行业具有高税收的特点，国家烟草专卖制度应运而生。

限量生产，层级落实听指挥。《中华人民共和国烟草专卖法》规定:“省、自治区、直辖市的卷烟、雪茄烟年度总产量计划由国务院计划部门下达。烟草制品生产企业的卷烟、雪茄烟年度总产量计划，由省级烟草专卖行政主管部门根据国务院计划部门下达的计划，结合市场销售情况下达，地方人民政府不得向烟草制品的生产企业下达超产任务。烟草制品生产企业根据市场销售情况，需要超过年度总产量计划生产卷烟、雪茄烟，必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准。”“全国烟草总公司根据国务院计划部门下达的年度总产量计划向省级烟草公司下达分等级、分种类的卷烟产量指标。省级烟草公司根据全国烟草总公司下达的分等级、分种类的卷烟生产指标，结合市场销售情况，向烟草制品企业下达分等级、分种类的卷烟产量指标。烟草制品生产企业可以根据市场情况，在该企业的年度总产量计划的范围内，对分等级、分种类的卷烟产量指标适当调整。”

持证销售，授权许可严要求。从事烟草制品批发业务的企业必须持证销售，这些企业必须经国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖批发企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记。经营烟草制品零售业务的企业或者个人，由县级人民政府工商管理部门根据上一级烟草专卖行政主管部门的委托，审查批准发给烟草专卖零售许可证。已经设立县级烟草专卖行政主管部门的地方，也可以由县级烟草专卖行政管理部门审查批准发给烟草专卖零售许可证。与工商许可证不同的是，办理烟草制品零售许可证有严格的要求，必须符合烟草行政许可合理化布局的要求。

二、烟草专卖外部规范制约要点

烟草专卖管理制度

通过研究我国烟草专卖条例以及烟草专卖法律法规体系的内容。笔者将现行的烟草专卖制度概括为以下几个特点:

统一领导、垂直管理。对于烟草专卖的行政管理体制，我国在《烟草专卖法》的第四条做出了规定:“国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作”。我国烟草专卖制度在行政关系上体现的是一种统一领导、垂直管理的行政管理体制。对烟草专卖机构实行的是以上级烟草专卖局(公司)为主，并与当地政府实行双重领导的行政管理关系。由上级的烟草专卖局(公司)对烟草商业企业进行统一管理。

专卖专营，计划管理。为了规范和管理烟草专卖品的经营活动，国家设立了中国烟草总公司来负责烟草经营活动。烟草总公司下设了中国销售公司、中国烟叶公司、中国烟草投资管理公司、中国烟草国际有限公司、中国烟草机械集团有限责任公司等机构，对烟草专卖品的生产经营活动分别负责，而烟草专卖的行政管理体系则是以行政区域来划分下设机构，在各省、各地(区)地、各县(市)设立各级烟草专卖局，对所在区域的烟草专卖品的生产经营活动全面负责。进行全面负责所在区域烟草专卖品的管理和生产经营活动。这种垂直性的层级确保了烟草生产经营活动过程中指令性计划的有效执行。

政企合一、工商合一。社会上对于烟草专卖制度始终没有一个正确的理解，有的说是事业单位，有的说是行政机关，有的说是企业。其实，我国现行烟草专卖制度实行的是各级烟草专卖局以及烟草公司“政企合一”的管理体制，其主要特点在于“一套机构，两块牌子”。因此在这种管理体制下，烟草专卖局既是烟草专卖管理工作的行政主管部门，同时又是经营卷烟产品的企业法人。肩负着企业经营以及行政执法的双重职能。

烟草专卖经营制度

专卖许可证制度。当前，我国实行烟草专卖许可证制度。烟草专卖行政主管部门必须依照法律规定审批，发放烟草专卖许可证，并进行有效的监督管理，拥有烟草专卖许可证的公民，法人或者其他组织享有对许可证的陈述权和申辩权；当权益受到侵害时，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；若其合法权益因烟草专卖行政主管部门违法发放许可证而受到损害，有权依法要求赔偿。烟草专卖许可证，包括烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、特种烟草专卖经营企业许可证、烟草专卖零售许可证四类。

烟草专卖准运证制度。我国实行烟草专卖准运证制度，烟草专卖的运输必须持有烟草专卖行政主管部门发放的准运证，否则，不得运输烟草专卖品。

为加强烟草专卖品准运证的管理，规范烟草专卖品流通秩序，根据《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例，制定了《烟草专卖品准运证管理办法》，烟草专卖品准运证应当由省级以上(含省级，下同)烟草专卖局签发。地(市)级烟草专卖局可以按照省级烟草专卖局的委托，代签烟草专卖品准运证。国家烟草专卖局有权签发所有烟草专卖品准运证，并可以授权或者委托省级烟草专卖局签发烟草专卖品准运证。省级烟草专卖局经国家烟草专卖局批准，可以委托地(市)级烟草专卖局代签国产的卷烟、雪茄烟、烟丝、烟叶、复烤烟叶、卷烟纸、滤嘴棒和烟用丝束的烟草专卖品准运证。

访送分离制度与按订单组织货源。所谓的访送分离就是访销与送货分开，各自实行考核，并引入内部监督机制进行监管。各级烟草公司都对这一系统高度重视，在这一过程中，卷烟销售管理信息系统的全面性、及时性、准确性尤为重要，各级烟草公司着重进行了三个方面的强化管理;一是建立市场管理中心，提供人性化服务，实现专卖管理与市场管理的统一；二是建立配送中心，统一配货、送货，实现配货、送货服务的快速化； 三是建立电话访销中心，了解客户要求，实行个性化服务，强调客户关系管理。

目前我国烟草行业实行按订单组织货源的营销模式，这种营销模式简称为“订单供货”，指烟草行业在烟草专卖制度下，遵循市场经济规律，用自下而上的营销模式代替传统的自上而下的营销模式。订单供货”定质上就是通过订单来了解市场需求，引导烟草工商业根据市场需求，遵循市场经济规律进行生产经营的一种运营模式。这种运营模式能更好地反映市场需求和客户需求，更符合现在市场经济状况。

烟草专卖保障制度

《中华人民共和国烟草专卖法》。由全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国烟草专卖法》(以下简称《烟草专卖法》)与基本法拥有同等的法律效力，是其他规范性文件制定的依据，它渊源于宪法，效力低于宪法，但高于国家最高权力机关及其常设机关以外的其他国家机关制定的规范性文件。2009年、2013年、2015年分别进行了3次修正，使其不断完善。

本法共八章四十三条，分为总则、烟叶的种植、收购和调拨、烟草制品的生产、烟草制品的销售和运输、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产和销售、进出口贸易和对外经济技术合作、法律责任、附则。

首先，这部法典有利于规范烟草生产经营者的行为，保护消费者的利益;同时在维护烟草生产经营者的权益，确立其垄断经营地位方面发挥了重要作用。其次，《烟草专卖法》实现了烟草专卖制度的法制化，从法律上保证了专卖制度，确定了烟草行业的法律地位，是烟草专卖行政管理部门行使执法权的基本依据。同时，它确定了专卖管理机关的法律地位和执法权限，提高了烟草专卖行政执法的法律地位。再次，《烟草专卖法》是强化烟草专卖管理的有力武器。实现烟草专卖的重要手段就是要强化烟草专卖管理。最后，《烟草专卖法》是烟草企业从事生产和业务活动的法律保障。

《烟草专卖法》明确了烟草企业的法律地位及其权利义务责任，各级烟草企业在自己的业务活动中必须遵照专卖法的规定去做。此法的施行使烟草行业的产供销活动逐渐进步法制化轨道。

《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》。根据《中华人民共和国烟草专卖法》制定的《中华人民共和国烟草专卖法实施条列》共计十一章六十五条，1997年发布，2013年、2016年进行了部分修正。此条例对烟草专卖品产供销及其管理的各个环节以及了烟草专卖品生产经营行为及各项管理活动中作为与不作为的义务内容作出明确规定。同时，《实施条例》还专门明确规定了烟草专卖行政执法部门的监督检查权以及烟草专卖品产供销过程中的违法行为及其法律责任，从而增强了法律的可操作性和权威性。

《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》是烟草专卖法律体系中非常重要的一部法规，自颁布实施以来，发挥了十分重要的作用，它有利于巩固和完善国家烟草专卖制度，规范烟草行业的生产、经营活动，从而切实维护消费者合法权益，同时有利于国家有关机关依法行政，打击各种违反烟草专卖法律法规的行为，净化烟草市场。

《烟草专卖行政处罚程序规定》。《烟草专卖行政处罚程序规定》自2010年5月1日起生效，本规定共九章七十六个条款，本规定是对执法过程中依据的标准和程序的规定。行政处罚立案方面规定、行政处罚的执行方面、执法监督方面都做了详尽的规定。

三、县烟草专卖局工作职能——以云南新平县烟草专卖局为例

县烟草专卖局的工作职能概述。县烟草专卖局是国家烟草行政机构链上最基础的单位，它在烟草专卖行政机关与零售户之间架起一道沟通的桥梁，是烟草行政机关面向广大消费者的窗口，是烟草行业的形象代言人。取消县级公司法人资格后，县级烟草专卖局的专业化和专职化特征得到体现，其行政管理和行政执法主体的职能进一步得到强化。

作为执法主体的烟草专卖局并没有独立的执法权，在许多案件的处理上需要政府出面协调相关部门才能完成。执法人员自觉把文明执法作为向社会展示烟草专卖执法队伍形象的窗口。坚持依法办案，做到办案标准统一、程序统一、文本统一，案件处理适用法律准确，坚持文明执法，对案件的处理始终做到公平、公正、公开，真正做到“依法行政不徇情、文明执法不扰民、公正廉洁不徇私。

县级烟草专卖局是规范本级经营行为的监督机关，在加强内部监管中要把专项治理体外循环作为重点，制订相关工作方案，建立长效机制。坚持“专销联动”，采取平时监控与集中抽查相结合的办法，对营销部门的经营情况实施监督，防止各种形式的体外循环。

坚持服务与管理并重，做好对零售客户的专卖管理工作。培育零售客户对烟草销售网络的满意度和忠诚度，最终形成与零售客户利益共享的卷烟销售网络。一是确保零售客户的合理利益。要提高零售环节的赢利水平，通过实行明码标价、提供适销对路的货源指导零售客户销售，使零售客户通过正常经营获得较好的收益。二是统一形象，增强卷烟零售客严的归属感。比如，给零售客户配备相同式样的服装，给每一个卷烟零售客户都设置统一标志。

县级烟草专卖局与工商部门的结合点是取缔无证经营，与物价部门的结合点是查处价格违法，与技术监督部门的结合点是打击假冒伪劣，与公安部门的结合点是规范市场经济秩序。通过执法结合点，与各执法部门并肩作战，实现信息共享，增强专卖执法的效果。

坚持“以人民为中心”，助推建设美丽中国。积极投身到文明城市创建工作当中去。烟草职工做好基础专卖管理工作的同时，为推进单位党组织到社区服务报到，积极主动参与社区志愿服务，充分发挥党组织在提升社区治理方面的先锋模范作用，新平县局党总支组织党员结合爱国卫生“7个专项行动”走进凤凰社区开展党员进社区双服务报到活动，为22网格区居民解民忧、办实事，承担起烟草的企业责任。                                               

图一：县烟草专卖局网格值班表

承担社会责任，压实未成年人保护工作要求。新平彝族傣族自治县烟草专卖局对《云南省新平彝族傣族自治县烟草制品零售点合理布局规定》的修订，以《中华人民共和国未成年人保护法》为上位法依据，既有利于更好满足实际需求，又有利于回应社会关切，更有利于进一步贯彻落实党和国家保护未成年人健康成长的方针政策，集中体现了烟草商业对未成年人保护的高度责任感。

图二：《合理化布局规定》（修订）公示

四、中国烟草专卖制度的优势

烟草专卖突出了“两个至上”。《中华人民共和国烟草专卖法》总则的第一条就阐述了：维护消费者利益，保证国家财政收入,制定本法。烟草专卖立法的宗旨相当明确,就是维护国家利益和维护消费者利益，除此之外没有烟草行业任何特殊的利益。实行烟草专卖，是党和国家针对烟草行业的特点所采取的特殊的改革和管理形式，也是最切实际和最为有力的控烟措施。它有利于控制总量,保持产销平衡和防止盲目发展；有利于打击非法生产经营活动，整顿和规范烟草市场经济秩序；有利于加强宏观调控,保持和促进烟草生产经营的有序发展和合理布局。2022年也是国家烟草专卖局成立40周年，全国烟草行业实现税利累计超过一万亿元，足以体现了烟草行业在国家财政收入中的重要地位，也彰显了烟草行业对国家经济建设所作出的巨大贡献。

烟草专卖符合市场经济游戏规则。市场经济从本质上讲是法制经济，市场经济公平竞争的秩序也需要得到法律的认可（国家的宏观调控）。只有法律才能给市场经济提供所需要的正常运行环境和公平的社会经济秩序,市场经济中各主体的一切经济活动都必须在法制规范内运行，这是它的游戏规则。《烟草专卖法》及其相关法律法规为烟草行业的产销活动提供良好的法律环境,也是市场经济的一种游戏规则。此外，WTO要求其成员国遵守公平贸易原则,但也不反对成员国对本国市场进行合理保护。我国作为发展中国家加入WTO享有发展中国家优惠政策，并可采取例外保证措施等促进本国经济贸易发展。因此，在遵循WTO规则的前提下，仍可以继续实行并完善烟草专卖制度。

烟草专卖有利于加强监管。自2005年以来,国家烟草专卖局在全国烟草行业内开展了财务审计监督检查、内部专卖管理监督检查和纪检监督检查等活动进一步加强行业内部管理监督，在实行专卖制度下努力解决好“注重自律”这一重大课题。几年来,通过系统研发，内部监督管理工作预警，使各项监督检查工作取得了明显成效，实践表明实行烟草专卖有利于加强监管，有利于解决由于专业知识、技术和信息的增长而导致的外部监督的困难。在中国的社会公共事务领域,烟草企业的参与行为日渐频繁。在教育助学、扶贫济困乃至于营造积极的社会文化氛围等方面，烟草企业正在成为引人注目的支持力量。烟草行业正在以务实的行动诠释自己的社会责任观，它们在主动融入社会环境，在构建和谐社会过程中扮演积极的角色。

烟草专卖制度不仅为烟草行业发展保驾护航，它也是中国制度文明发展史的重要组成部分，是主观见之于客观的实践理论研究。对于其发展前途，社会上有着不同的声音，坚持和维护烟草专卖制度，并不是认为烟草专卖制度可以一劳永逸，需要进行逻辑分析，不断提高其效率，增强其活力，在原有基础上不断完善，使其具有较强的生命力，向可持续发展方向迈进。