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浅议云南玉溪市当前电子烟市场监管工作

2021年10月09日 来源:烟草在线 作者:杨再洪、王兆鸿
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近年来,电子烟生产经营企业在完成东南沿海城市的布局后,向云南市场发力。国内各大电子烟品牌生产企业开始大规模布局线下销售渠道,电子烟实体店数量呈现一个快速增长的趋势。

从玉溪市九个县(市、区)的调查摸排的数据情况来看,从2018年、2019年开始,随着线上销售渠道被禁,加之资本的大规模投入,线下出现了电子烟实体店波段式增长。2020年,随着新冠疫情对经济冲击的影响,开展电子烟市场专项清理整治,电子烟实体店数量呈现一个减少的趋势,但到2021年初,随着疫情形势的好转,经济的复苏,实体店又呈现一个爆发式增长,导致电子烟市场监管呈现出更加复杂、混合的态势,为实施有效的监管难度非常大。

按照省、市局加强对电子烟市场监管的工作要求,玉溪市局对辖区电子烟市场监管开展了工作调研,笔者现将调研情况与大家一起分享:

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(深入县区市调研电子烟市场)

一、基本情况

玉溪市下辖九个县(市、区),是云南省面向东南亚、南亚实施“走出去”战略集散、加工“腹地”,是区域性国际大通道交汇处,距省会昆明最近的城市,是“大昆明经济核心区”和滇中经济圈的重要组成部分,人均纯收入全省第一,是云南省综合经济实力较强的地区,旅游文化产业快速发展,县域特色经济发展速度加快,是云南主要市场。目前已经有悦刻、小野、雪茄、魔笛、柚子、福禄等电子烟主要品牌,在玉溪已经建立了成规模的销售网络。

由于电子烟监管工作政策性强,社会关注度高,媒体舆论压力大,实施有力有效的监管难度非常大。2020年12月玉溪九个县(市、区)2个区3个县13户电子烟实体店,分布红塔区4户、江川区1户、通海县1户、易门县2户、新平县5户。2021年以来,玉溪市各级烟草专卖局按照国家烟草专卖局、国家市场监管总局《保护未成年人免受烟侵害“守护成长”专项行动方案》(国烟专〔2021〕89号)联合市场监督管理局、卫生健康委员会、公安、卷烟营销和物流等相关部门重抓力推,积极作为、压实责任,扎实在全市范围内开展为期三个月的全面从严监管电子烟经营行为,引导电子烟实体店合法经营专项集中整治,取得一定成效。

但随着疫情形势好转,经济复苏,玉溪辖区电子烟实体店呈现一个增长的趋势,已遍布全市九个县(市、区),户数达到83户。其中:红塔区35户、通海县12户、江川区7户、澄江市7户、华宁县6户、新平县6户、易门4户、峨山县3户、元江县3户。

(一)电子烟的零售市场现状

随着相关政策出台,针对电子烟线上销售的管控日益收紧,各电子烟品牌纷纷转向线下布局抢占市场,其线下门店的运营模式也呈现出多样化的特点,除便利店、3C门店加盟以及代理商直营等传统线下渠道外,还产生了商场专卖店、商圈旗舰店等新型线下渠道。从2019年开始,随着两部门监管通告的出台,电子烟“线上禁售令”实施,2021年开展保护未成年人免受烟(含电子烟)侵害“守护成长”专项集中整治,线上渠道成为唯一的出口,电子烟行业比较特殊,在线下无法进行大规模广告宣传和推广,各电子烟企业品牌采用高密度开设实体店大范围宣传电子烟品牌,对新用户采取线下门店对其专业宣传电子烟新产品或者体验,对老用户通过线下的门店或微信群尝试一些新上市的产品。

截止2021年9月底,玉溪九个县(市、区)均有2个以上“悦刻”实体店。“柚子”在2019年推出青年计划,在县级城市开设线下零售网点2个以上,目前,澄江市开设2家、红塔区1家、峨山1家。“魔笛”2021年宣布大规模的补贴,用10亿元开设1万家的一种新的专卖店,玉溪九个县(市、区)有2家以上“魔笛”专卖实体店。

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(与县级局现场探讨电子烟市场监管)

(二)随着线下实体店的数量的增长,电子烟实体店业态的形式顺应了城市发展的需求

现在主要呈现一个以电子烟品牌专卖节点为中心,以大型零售商为网络节点,以新型零售模式为突破口多元化销售模式,电子烟在业态上有别于传统卷烟零售的业态,更趋向于专卖店、便利店、电子设备商行、商超,潮玩店业态。其中最主要的是两种业态:一个是专卖店,一个是便利店。

专卖店是电子烟品牌形象宣传和盈利的店,通过全国的木牌数据显示,专卖店业态大概占到了电子烟线下实体店的23%左右,电子烟品牌企业会同各地一些比较有渠道、有实力的经销商合作开设一些专卖店、品牌店或者是旗舰店,这些电子烟专卖店都分布在大型综合商超,入驻S级的商圈和一些连锁品牌的商场合作,覆盖从一线到新二线到三、四、五线和县城的各个核心区域的标杆购物中心。

主要分成了专卖店和专柜两种,是以实体店铺为区分,有店铺就是专卖店,专柜就是由柜架来组成,销售的产品覆盖了所有公司的畅销品牌,而且基本上都是非持证卷烟零售户,一般是由区域经理按月度供货,根据调查显示红塔区、江川区、澄江市、通海县、元江县城区专卖店的回款速度比较快,所以商家都有一定的加盟意愿,而且电子烟企业会对这些专卖店进行统一的品牌形象指导装修,还有进行一些装修培训,推广和进货折扣上提供一些防护措施。

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(督查校园周围距离标准)

(三)电子烟营销分析

电子烟线下实体店占据便利店占比达到60%,便利店主要是分布在生活区,还有一些交通枢纽的区域(高速公路服务区),而且以连锁品牌为主,主要销售的是“烟弹”、“烟杆”和一次性“烟具”,电子烟商家会在这些便利店放置一个展示柜台或者展示盒,然后便利店商户从中获得一定租金或者销售提成,但根据我们调研发现目前为止电子烟的销售占比在便利店的整个营业额中的占比还是比较小,大概占3%左右。除此之外,传统销售渠道成本较高,一些新创电子烟企业,无力在传统的线下渠道和悦刻、小野、雪茄、魔笛、柚子品牌企业进行竞争,他们会采取一些比较新颖的销售渠道方式,在移动店铺或者是在自动售卖机进行销售,这给我们专卖管理部门的监管带来很大的难度。

从以往的电子烟企业的实体店主要是布局在玉溪市红塔区城区繁华商业中心,现逐渐从玉溪市主城区拓展到全市九个县(市、区)城区,个别品牌已拓展到旅游小镇,并且以省会昆明城市为中心,通过省级代理商逐渐向玉溪九个县(市、区)城区进行下沉扩张。线下扩张下沉主要受到以下四个方面因素影响:

1.一个是伴随城市发展影响,玉溪市主城区红塔区电子烟市场比较饱和,成本比较高,玉溪市下辖的通海县、江川区、澄江市、华宁县、新平县、峨山县、易门县、元江县近年来经济增长较快,人们对于新的品味生活方式的追求不断增加,电子烟在八个县(市、区)的实体店数量增幅大于100%,这些县(市、区)都是具有一些比较鲜明的旅游性质的旅游特特色县(市、区)。由此可以看出旅游消费结构的升级和旅游业带来了大量的流动人口对电子烟市场的发展具有一定的影响。

2.伴随着便利店业态的加强,便利店业态在电子烟实体店当中占到了60%以上的份额,在玉溪红塔区主城区大概占到了30%至50%,在玉溪各县(市、区)城区占到10%至40%左右,随着近年来的便利店业态在市场扩张下沉下,便利店消费的对象主要是追求时尚的一些年轻消费者,而且特别是针对那些口袋里比较有钱而且比较有时间的小店经营,通过贩卖中产生活的方式扩大,非常符合电子烟市场定位。所以,电子烟也是搭成这个便利店业态的下沉,逐渐扩大线下销售渠道,而且部分品牌的电子烟,开始和一些连锁品牌总部签订协议,在各个分店中设置电子烟品牌专门的销售柜架。

3.2020年底经过新商盟系统向持证零售户推送《卷烟零售户电子销售调查问卷》调查显示,玉溪4%左右的持证零售户有售卖电子烟意向,足以证明电子烟线下销售渠道的选点是以我们持证零售户为目标,而且希望通过我们这种行业多年培育成熟的零售终端拓展电子烟线下销售渠道。

4.现在市场上的主流产品是宽带式电子烟,价位相对比较低,低价位的电子产品在一定程度上占领低价位传统卷烟市场空间。目前玉溪电子烟市场主流的电子烟烟弹平均价格一颗大概在30元左右,一颗烟弹吸食400-600口,传统卷烟每根可以吸10口左右,一包卷烟吸食200口,而吸食一颗电子烟烟弹就相当于吸食了传统卷烟2-3包,2-3包传统卷烟价格在30-45元左右,近年来传统卷烟的货源投放政策,15元以下的传统卷烟非常紧俏。另外,电子烟品牌商希望通过提高烟弹复购率,品牌商认为烟杆是比较类似于传统卷烟中的打火机,烟杆不挣钱,赚钱的是烟弹。从2020年开始,国内的各大品牌开展了价格战,特别是以“柚子”推出9.9元的烟杆为代表,希望通过用户增加烟弹的复购,实现一个用户的粘连性,“柚子”在推出低价位的烟杆以后,全国烟弹出货量从200万颗/年直接暴涨到1000万颗/年以上。另外,悦刻品牌电子烟,在2020年烟弹的出货量全年达到了12460万颗,但烟杆仅有560万套。

二、采取的措施和取得的效果

2020年以来,玉溪市烟草专卖局坚决贯彻国家局和云南省局的部署要求,深刻认识加强电子烟监管的重要性,创新思路,主动作为,攻坚克难,采取超常的措施,拿出超常的办法,给予超长的力度,集中力量开展了线上清网、线下攻坚,全市清理互联网电子烟销售广告链接38条,清理电子烟自动售卖机15台,劝导下架电子烟商铺20户,其中持证户2户,实现了全市持证零售户售卖电子烟全部清零。

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(精准测量建档立卡)

(一)高点站位,系统谋划强推进

近年来,玉溪市各级烟草专卖部门按照省局的安排部署和要求,始终坚持把电子烟监管作为重大的政治任务来强力推动,自觉对标国家局和省局的部署要求,把电子烟监管摆在突出位置,在决策、实施、保障等各层面优先谋划、优先落实。市局成立了以主要负责人为组长,电子烟监管领导小组,组建了专门牵头营销等部门参与的工作专班,配齐配强工作地制定计划责任清单。

市局主要负责人多次向市委,市政府领导汇报电子烟监管工作,分管专卖工作负责人亲自到市场监管局、公安局争取配合支持,其他党委成员每次下市场走基层,都把电子烟监管作为调研督导的重要工作。各县级局均成立了专门的工作机构,建立了相应的工作制度,组织一线人员开展了培训,实践模拟,统一政策尺度,统一工作方法,统一推进要求,确保电子烟监管工作依法依规有力有序开展。

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(齐心合力悉心呵护孩子们的健康成长,履行社会责任)

(二)摸清底数,网格监管全覆盖

通过加强与市场监管部门协作,联合对悦刻,小野、雪茄、魔笛、柚子五家市场占有率最高的电子烟店经营企业进行了约谈,要求其主动报备线下销售网络信息,定期通报终端动态和销售数据,为全市摸清电子烟监管底数,锁定靶心导向奠定了基础。为确保做到监管全覆盖、无盲区、无遗漏,市局组织对全市近几年销售电子烟商户,中小学、幼儿园周边商户进行了拉网式摸排,对销售电子烟的商户逐步建档立卡,依托省局电子烟实体店摸排情况统计和电子烟线下渠道监管工作统计采集基础信息,以电子表格形式展现电子烟经营状态,对电子烟的渠道、品牌、线下无缝融合趋势等作出有效的统计分析,结合不同区域、不同业态零售终端数据,建立电子烟市场监管分析模型,搭建起全要素全覆盖的监管网格,做到网格有人学,信息有人采,销售有人钉,实现每一个电子实体店面都有责任人,每一支电子烟都能追根溯源。

(三)创新思路,综合施策抓治理

面对电子烟监管的现实困难,市局迎难而上,主动作为,主观上的不懈努力来以弥补客观上的现实不足。

1.抓宣传引导。把电子烟作为市场检查、普法宣传的重点内容,为持证零售户逐门上户张贴国家局市场监管总局通告和禁止向未成年人售卖电子烟的标识,签订不向未成年人售卖电子烟承诺书,并利用抖音、微信、美篇等新型宣传形式制作宣传短片,引导社会各界自觉抵制电子烟虚假宣传,增强电子烟经营风险意识,保护未成年人身心健康,全力营造全民参与,全民监督,全民抵制的社会氛围。

2.抓联合监管。联合市场监管部门定期开展电子烟专项检查行动,全面清理互联网电子烟信息,全面排查中小学、幼儿园周边电子烟实体店,劝导其下架并停止销售相关产品,对经劝导后仍违规经营的实体店予以整治。

3.抓专销结合。坚持一盘棋谋划推动,依托专卖营销互动工作机制,建立专卖营销电子烟监管,资源共享,信息互通,工作互动,优势互补的工作机制。市局专卖营销部门联合对糖、酒等大型便利店,连锁企业进行了约谈,集中统一劝导,下架电子烟。县级局稽查员,客户经理组成电子烟监管工作协调小组,采取上门宣传劝导,诚信等级管理,自律小组监督布控等方式,深入开展持证电子烟售卖劝退工作,形成电子烟监管上下联动,组织联合共管的工作格局。

4.夯实责任,强化督导求实教育。全面落实县局电子烟监管的主体责任,签订电子烟监管目标责任书,建立了局长,副局长,稽查大队长,一线稽查员四级工作责任制,社区每月开展一次检查,考核,每季度开展一次跨区域交叉检查,采取随机抽调执法检查人员,随机抽取检查区域的方式,对电子烟监管工作进行明察暗访,通报问题,总结经验,完善措施。市局市场监管局不定期开展联合巡查督导,推动电子烟常态化监管,长效化治理,确保零售户售卖电子烟清零、不反弹。

三、电子烟市场监管面临的难度

从2018年、2019年开始,逐渐加强了对电子烟的管控,玉溪各级烟草专卖管理部门和市场监管部门联合在当时监管条件还不够完善的情况下,在已有的监管权限,从线上线下两个方面不断地实现禁网和溯源以及线下监管目标,达到非常好的效果,奠定非常好的基础。但是,在取得监管成效好的基础之上,发现在电子烟监管当中还是存在一些问题,随着新修订的《未成年人保护法》以及烟草专卖法实施条例出台,有了全国性的监管依据,但是依然缺少一定的操作细则,烟草专卖行政主管部门在监管权限上还是受限。

另外,电子烟的行业国家标准还是没有出台,所以整个行业的标准还是不够明确。在线上,虽然实现了全面清理整治,电商平台现在已经不存在直接销售电子烟行为,但是还依然会有改头换面变相销售的行为,在线下专卖执法人员的经验还是上线不足,对持证户管控,还是不够有效。

(一)个性问题

第一,在电子烟监管过程中信息收集和线索收集有限,传统信息收集主要是通过专卖人员在线下进行摸排和检查,一些客观和主观原因的限制,收集到的信息存在局限性。

第二,通过向电子烟实体店索要的一些数据,数据有一定的夸大,凸显其强大的市场活力,导致信息搜集不够全面,而且没办法验证真实度。

第三,在监管措施没有做到因地制宜和因地施策。2021年电子烟门店疯狂扩张爆发式增长,主要集中在各县(市、区)较繁华的街道,在监管措施上是全市统一实行,暂时还没有做到,针对每个地区不同的特点制定不同的措施。

第四,目前在开展电子烟监管工作都是以信息搜集或者是针对某些突出问题进行专项检查行动,暂时还没有形成一个比较完整的监管体系。

(二)共性问题

国家局和省局在十四五规划中提出要构建舆论监督、联合监管、社会参与、平台监控两级运行的电子监管体系,针对国家局和省局上层构筑监管体系的思路,玉溪市局在去年和今年开展全市电子市场专项检查行动和“守护成长”专项集中整治过程中,我们结合我们自己本市的实际工作,在前期首先建立了一个监管思维信息收集,研判分析,市场监管、案件查处和结果反馈工作框架。

一是在原有专卖人员摸排的基础上,采取多维度的渠道搜集电子烟信息,掌握整个市场发展情况,包括和在市级层面和电子烟实体店经销商建立定期的交流,对网络的一些数据和舆情情况进行收集和监测,收集完信息,进行信息梳理和分析研判,然后通过研判更加了解到国内外的电子烟市场发展形势,以及电子烟实体店在玉溪的发展布局,并对电子烟消费群体情况以及对玉溪市的一些突出问题和具体问题进行分析,在研判分析的基础上指引各县(市、区)局开展市场检查,在专项行动期间和市场监管部门已经建立一套非常固定的检查机制,通过对市场检查和开展专项行动,在线下加强管控,在线上通过对网络平台定期进行清理,建立线上和线下案件,查处两套程序,市县两级烟草专卖监督管理部门和市场监管部门充分利用《广告法》、《未成年人保护法》等相关的依据查出了很多的典型案例,形成一个结果反馈。二是进一步优化整个电子烟监管程序。三是通过结果反馈评价电子市场规范程度。

四、加强电子烟市场监管思考

(一)构建电子烟监管体系

法律规范的组织职能是整个体系的基础保障,监测研判行政执法和考核评价是整个体系的动力运行系统,法律规范体系是整个体系的基石,决定了电子烟监管体系是否能发挥合理作用。组织职能体系通过构建横向和纵向的矩阵式架构和整个体系提供一个中枢,通过监测研判体系分析整个店的电子烟市场的特点问题和发展情况,以此来精确指导行政执法,通过行政执法体系,使得整个监管体系落到实处,量化考核评价完善整个体系的构建,为监测研判提供依据。

1.法律规范体系。法律规范体系是电子烟监管相关的所有法律、行政法规、部门规章以及地方性法规,地方部门规章,地方政府一些规范性文件的总和,其中主要四个部分就是法律、行政法规、部门规范性文件和地方性法规。

法律方面跟电子烟相关的法律目前有《未成年人保护法》、《广告法》、《电子商务法》和《反不正当竞争法》四部法律,其中《广告法》、《电子商务法》和《反不正当竞争法》虽然没有明确指出对电子烟监管的相关条件,但对电子烟的广告宣传以及电子商务平台的经营行为都有一定的限制。今年新修订的《未成年人保护法》是目前全国唯一的一部全国性对电子有明确监管依据的法律。其中第17条明确指出了吸烟行为包含了吸食电子烟,而且在17条基础上,第59条就提出了一些相关管理规范,不得在中小学和幼儿园周边设置销售网点,禁止向未成年人售烟,售烟经营者在显著位置设置粘贴《不向未成年人销售烟标识》以及消费者在购买时经营者进行身份核验等措施。

《未成年人保护法》在123条规范了行为法则,却没有明确指出文化和旅游、市场监督管理、烟草专卖、公安等部门具体的职责分工,目前迫切需要各地的立法机关或者是政府部门通过地方性法规或者是部门规章的形式,进一步明确相关部门在电子烟监管中具体职责分工。另外,在行政法规方面主要是烟草专卖法实施条例,部门规范性文件就是两个部门出台的两个通告和一个方案(《保护未成年人免受烟侵害“守护成长”专项行动方案》国烟专〔2021〕89号),《方案》制定的八项专项行动内容中,有两项针对电子烟的规定,一是全面从严监管电子烟经营行为,二是引导电子烟实体店合法范围经营。地方性法规都是以控烟法规的形式出现。截止到2020年的全国有24个省市的出台了地方性法规或者行政规章,到2021年,全国有15个地区是将电子烟纳入了控烟范围。

目前,玉溪尚未配套出台地方性法规和规范性文件,玉溪市各级烟草专卖局只能配合市场监督管理局依据《广告法》,对电子烟售卖广告的相关行为进行行政处罚,而对电子烟违法吸食、售卖电子烟等违法行为,无具体法律法规条款以及证据依据,只能劝说、引导,并与电子烟经销商户签订协议来约束规范经营。   

2.组织职能体系。在纵向层面上,组织职能体系分成了决策层、管理层、执行层和操作层。在横向上以烟草部门和市场监管部门为主,协同的文化和旅游、卫健委、网信办、公安等相关部门,在纵向横向都有相关不同部门职责分工,建立健全电子烟监管长效机制。

3.监测研判体系。与市场监管、公安网监共同建立全网信息监测平台建设,加强对电子烟在互联网上的销售线索、广告线索以及舆情信息进行监测,监测电子烟全产业链,掌握经营主体基本情况、品牌情况等,开展调查和调研电子烟市场情报线索收集,依托12313、12315、12345热线举报投诉和政府相关部门移交推送相关情报线索,通过技术手段和科学的方法收集整合电子烟市场信息数据,掌握动态研究电子烟市场现状以及分析研判,指引实施行政执法。

(二)探索建立健全未成年人保护长效机制

根据新修订的《未成年人保护法》相关条款,按现有的法律法规和地方性规章,各级烟草专卖部门加强与市场监督管理、文化和旅游、卫健委、网信办、检察院、公安等部门对接频次,探索不同部门职责权限,多方联合,形成合力,围绕加强售电子烟网点法律宣传,督促全面设置警示标志;督查中小学、幼儿园周围距离标准是否达标;采取蹲守检查、暗访调查等手段,严查向未成年人售烟的违法行为;严厉打击制售掺有毒品成分电子烟的犯罪行为,建立健全未成年人保护长效机制,切实保护未成年人免受电子烟的侵害。

(三)加强电子烟生产企业入驻玉溪的监控

结合电子烟实体呈增长态势,玉溪市局将适时与市烟草产业服务中心、市应急管理部门沟通,掌握政府招商引资项目的落地情况,及时向市委、政府建言献策,确保辖区内不出现电子烟生产企业,维护好全市烟草产业。

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