自国家局2019年7月下发《卷烟经营内部专卖管理监督工作指引（试行）》以来，各省局公司相继出台了营销、物流、财务等相关配套制度，制定《工作指引》具体实施细则，进一步明确了闭环监管内容、监管要点和内控制度操作等相关规定。各地市局公司先行先试，积极推进卷烟经营需求预测、品牌进退、货源组织、客户分档、营销策略、订单采集、货款结算、物流配送“八大环节”闭环监管工作，并为构建卷烟经营全过程一体化监管平台进行了深入研究和探索，创新智能化监管方式，进一步夯实了卷烟规范经营的基层基础工作，为推进高效能监管奠定了良好的基础。

但从部分地区《工作指引》落实检查情况及真烟异常流动治理情况来看，各单位对规范经营的重视程度参差不齐，仍存在卷烟销售区域发展不平衡、货源投放不均衡、大户控制小户行为及大户治理不到位等不同程度的问题。

一、内部监管高效能综合治理的问题

通过对卷烟经营全过程监管、外流案件调查、违法违规大户治理、专销工作协同等工作综合分析有以下原因：

工作定位有偏差。今年上半年，全行业实现经济效益稳步增长，卷烟市场状态持续向好，为行业顺利实现今年乃至“十四五”时期各项目标任务打下了基础、争取了主动。但开局不代表全局。严格规范守护根本、关乎全局、效在长远。当前市场供需匹配问题仍然存在，高端、高价位卷烟动销稳中有升，中端产品、低价位卷烟动销明显加快，零售客户经营积极性持续高涨，但卷烟工商库存持续回落，社会库存处于相对低位，市场整体货源有些偏紧。如果不从全局和长远找准工作定位，就不能兼顾当前与长远，更不能正确处理规范与效益、发展与安全的关系，容易造成工作定位的偏差，内部监管工作就难以形成“大规范”管理格局。

制度建设有缺失。各省局公司根据国家规范工作要求建立相应的规范管理制度，但地市局公司配套制度不健全，在制度落实、工作衔接、规范督导等方面下的功夫还不够。如，但没有及时按照国家局《工作指引》要求对违法违规线索核查和案件调查的内容、方法加以细化完善，下级单位在开展调查核实工作中也缺乏具体标准，容易造成管理漏洞，存在着工作落实不到位，协调配合不顺畅等情况。

部门协同待加强。虽然一些省局公司层面都制定了规范经营部门协作、四员协同，治理真烟异常流动的工作机制，但纵向管理多、横向配合少，部门协同待加强。过程化监管闭环融合不深，部门配合及四员协同监管机制发挥不明显，监管脱节脱位现象还时有发生，未真正形成部门齐抓共管、联防联控的大规范综合治理格局。

信息建设待深化。信息化监管平台还未实现有效、无缝对接，智能化监管平台作用发挥不充分，监管效能有待进一步提升。如营销系统平台、专卖信息系统、内部监管系统等不能综合对接，现行的内部监管信息化支撑不够，日常预警设计固化不深，预警分析效率不高，未形成线上分析、线下调查、网上办结的高质量监管。主动发现、快速筛查、精准打击不规范经营行为的能力与水平还有待加强。

执纪问责宽松软。重业务，轻管理的思想依然存在，未真正实现一盘棋的思想，省、市局的真烟异地冲击、真烟异常流动现象依然突出，严格规范的思想意识有所松懈，“没有内部人员参与，没有触碰专卖底线就没有责任”的思想认识还有一定的市场，案件倒查不彻底，追责问责不到位，执纪问责宽松软。

二、推进内部监管高效能综合治理之对策分析

（一）在工作定位上防范系统性风险。认真贯彻上半年国家局、省局经济运行分析会会议精神，坚定不移落实“总量控制、稍紧平衡，增速合理、贵在持续”十六字方针，在总量控制上保持定力，在稳定增速上增强韧性，完善逆周期、跨周期调节，加强预期管理和引导，避免盲目乐观情绪导致局部过热风险，努力推动主要经济指标向合理区间回归，保持“十四五”行业发展的稳定性、协调性和可持续性。要以行业高质量发展为出发点，以卷烟市场真实需求为落脚点，立足大规范格局，坚持系统规范、依法规范、综合规范、源头规范，构建防治一体、运行有效的“大规范”体系。坚持一切从实际出发，以“尊重市场、遵循规律、遵守规则”为原则，找准工作的结合点和着力点，坚决解决生产经营中抢跑、擦边球等问题，将保持行业发展的稳定性、持续性摆在重要位置，在坚持稳中求进上下功夫，在合理区间中牢牢把握高质量发展的主动权。坚持全国一盘棋，正确处理局部与全局的关系。站在行业持续健康发展的高度上，坚持行业“两个至上”的原则，确定科学合理的发展目标，确保本单位工作开展与全行业目标一致，步调一致。内部监管要树立系统观念和辩证思维，坚持严格规范，要严格落实烟草专卖品生产经营全产业链监管要求，切实加强制假原料来源、卷烟出口回流、真烟异常流动等问题的源头治理，加强风险防控，狠抓问题整改，守住不发生系统性风险的底线。

（二）在制度建设上推动工作落实。要持续提升制度执行力，发挥制度建设治本作用。坚持全面系统思维和与时俱进理念，不断健全、持续完善上下贯通的规范管理监督体系，进一步增强制度的精准度、针对性、有效性和可操作性；牢固树立规矩意识、制度意识，强化制度落地执行，确保制度作用发挥，用制度建设推动工作，靠制度创新解决问题，以制度规范加强管理，确保生产经营管理各项工作在严格规范的前提下开展。要充分发挥制度建设治本作用，健全全覆盖制度执行机制，加强对制度执行情况的监督检查，严肃处理无视制度规定踩“红线”、越“底线”的行为，确保制度时时生威、处处有效。要把规范管理监督与日常工作紧密结合，将权力和责任、措施和要求始终贯穿并固化到核心业务流程之中；制定切实有效的工作考评标准，形成一级抓一级、上下贯通、横向联动的监督格局。

（三）在工作协同上促进严格规范。坚持全面系统思维和与时俱进理念，持续加强“大规范”建设，着力形成立体化内管监督体系，推动生产经营企业加强自律，提升经营管理人员的规范意识，形成以监管促自律，以自律促规范的良好局面，助推提升行业规范监督效能。

一是完善系统内外联合管控机制。加大卷烟零售户守法经营和规范经营政策宣传力度，积极发挥诚信互助小组规范经营督导作用，增强规范经营意识。加大重点零售户的管控力度，对违法违规经营户、卷烟外流零售户及时采取停、限供、降级降档等综合监管措施。二是建立上下纵向联动工作机制。加强省、市、县三级监督管理作用发挥，贯彻落实好省局规范经营各项工作决策部署，着力推进省局内管工作指引实施细则落实落地，衔接好市、县两级监管平台，确保卷烟经营全过程闭环监管高效畅通。三是健全左右横向反馈联络机制。加强专卖、内管、营销、物流、纪检、财审等部门的监管协作，从沟通机制和工作方式上深入聚拢各方监督力量，凝聚监督合力，发挥协同效应，加快卷烟经营八环节监管信息的反馈、沟通、核实、处置、回复，提升事前、事中监管实效。

（四）在高质量信息化建设上提升内管驱动力。一是完善科学的内管工作流程体系。按照各项内管工作规则和要求，将数据分析、案件查办、市场走访、线索调查等各项工作的过程和步骤进行科学的概括、归纳和整理，使之系统化、规范化和科学化，并以这种规范化的工作流程来指导内管的工作实践，使各项工作开展更加条理、规范、有序、高效，切实提升内管能力。二是加强分析研判和预测预警，注重统筹谋划和科学决策，确保监管领域各类风险早预警、早发现、早处置。要强化数据分析、线索研判在专卖内部监管中的作用，探索大数据监管的新型监管方式，构建内部专卖闭环监管长效机制，打破信息壁垒，破除监督“梗阻”。以卷烟经营“八个环节”闭环监管为抓手，强化内管综合管控平台预警应用和处置，以异常订单、异常客户、异常品规信息排查为入手，融合八大环节全过程闭环监管，核实异常订货、异常结算行为，跟踪卷烟配送到位情况，着力化解真烟异常流动风险。三是通过强化重点环节、重点对象监管，对卷烟规范经营八大环节监管要全程留痕、有据可查，让数据“说话”。通过数字化监管，形成横向到边、纵向到底的监督新模式，开展源头治理，助力实现更高水平供需动态平衡。

（五）在执纪问责上敢于动真碰硬。严格规范，既是一场攻坚战，也是一场持久战。坚持以更大的决心和勇气、更有力的举措和办法狠抓严格规范，不断在更高起点上全面提升行业整体规范水平，把行业高质量发展建立在严格规范的基础之上。要进一步加大重点问题查处力度，健全完善规范管理评价考核体系，真正把“底线”拉起来，把“红线”亮起来，把“高压线”接起来，释放失责必问、问责必严的强烈信号，有效防范化解不规范经营管理风险。突出市公司经营和规范两个主体责任，要进一步严厉查处行业内部违规经营问题，对存在“主观故意、组织参与、内外勾结”重大违规问题或辖区卷烟经营秩序混乱、外流严重且长期得不到解决的，进行严肃追责问责，坚决查处顶风违规经营问题，在监督问责“宽松软”方面补短板，把规范经营的各项要求落到实处。