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浅谈如何加强许可证精准监管

2021年05月17日 来源:烟草在线 作者:张林
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  烟草专卖零售许可证后续监管是构建完善的市场监管体系的重要基石,更是烟草行业市场管理和内部监管的前沿阵地。事实证明,只有做好烟草专卖零售许可证后续监管,才能合理配置烟草专卖零售市场资源,保障消费者和零售户合法利益。但在实际工作中,部分烟草专卖管理部门在一定程度上都存在“重前期办证、轻后续监管”的问题,直接导致少数零售户随意转让许可证,非法使用许可证。如果再不加强许可证后续监管工作,那么烟草专卖零售许可证将成为不法烟贩从事卷烟违法活动、逃避司法打击的护身符。

  一、烟草专卖零售许可证管理面临的主要问题

  当前烟草行业在一定程度上还存在只注重发证审批环节,而轻视许可证后续监管的问题,还没有形成一套严密、科学、精细的烟草专卖零售许可证后续监管体系及烟草专卖零售许可证退出机制,由此形成的问题主要表现在以下几个方面:

  1.人证不符的问题。主要是持证人的信息和实际经营人的信息不符。通过调查主要有以下原因:一是少数零售户法制观念淡薄,在转让店铺时会将烟草专卖零售许可证随同店铺和货品等一并转让,甚至作为提高转让费的筹码,极少有主动将许可证件上交发证机关申请停歇业的;二是办理了工商执照、烟草许可证的持证人长期在外或由于身体健康等特殊原因,没有时间和精力在家打理店铺生意,而交由自己的直系亲属经营的;三是合伙人关系。以合伙人一方的身份证件办理了工商执照、烟草许可证后,该合伙人却没有在店铺打理生意,而是由另一合伙人或聘请店员经营。  

  2.证照不符的问题。主要表现为四种情形:一是店铺实际已经转让。由于受到零售点合理化布局规定的限制,零售点一旦申请歇业,按新办程序可能会因为不符合合理化布局规定而无法成功新办许可证。因此,有些人为了取得继续经营卷烟的资格,而继续以原持证人的名义经营卷烟。即使被查到有使用转让许可证的嫌疑,但由于实际经营者一口咬定与原持证人是亲属、雇佣或者合伙关系,往往使得烟草部门难以查处。二是以出租、买卖、出借等非法形式转让烟草专卖零售许可证。例如有的房东为提高租金,采用“以证揽租”的形式,先将一整套的证件办全,以此吸引那些有从事卷烟零售意向的租房者。三是证照负责人之间多是直系亲属关系,如夫妻、父子女、兄弟姐妹等。

  3.有证无照的问题。主要表现在城市和农村的食杂店业态类零售户。此类店铺多位于小巷小道或居民区内,经营规模偏小,位置及店面形象均不显眼。工商部门没有强制性要求办理工商营业执照等营业手续。同时,经营者大多法律意识淡薄,有的年龄较大,文化水平较低,不会去主动申请办理工商执照。

  4.无证经营的问题。大部分无证户的经营时间随意,多以家庭作坊式为主。无证经营的主要原因是:一是经营者经营能力差、资金不足、营业时间无规律,且店面小、形象差、经营品种单一、无固定客源,不适宜零售卷烟;二是属于特殊业态经营户、特殊群体、流动摊点和学校周边及其他不符合合理化布局要求的卷烟经营者。

  5.一年内处罚两次以上的问题。通过调阅专卖信息系统及核实相关行政处罚案卷,累计一年内处罚两次以上的违法零售户占有一定的比例。其中因未在当地批发企业进货而被查处的占绝大多数。主要原因有:一是法律意识淡薄,认为只要自己卖的是真烟,而不是卖假冒走私卷烟,烟草专卖管理部门就不会查处;二是受利益的驱动,抱有侥幸心理,以为偷偷摸摸地卖违法卷烟,烟草专卖管理部门是查不到的。

  6.证址不符的问题。造成的主要原因:一是因扩大经营、店面到期被房东收回、消费群体减少等方面原因,持证零售户搬迁至其它地段重新租赁店面经营的。二是持证零售户并未意识到因许可登记事项发生变化,原证已经失效需要重新申办。三是持证零售户有多个店面,却只办了一份烟草专卖许可证,而在其所属店面中随意销售卷烟。

  7.擅自停业的问题。卷烟零售户未经烟草专卖行政主管部门批准而擅自停业的现象较为普遍,由此造成较多零售户处于“休眠”状态,使得烟草专卖行政主管部门工作处于被动状态,无形中增加了许多管理成本。

  8.登记事项发生改变未及时变更的问题。主要表现为两种情形:一是卷烟零售户因经营需要,变更了企业名称或字号,但又不及时到烟草许可证发证机关进行变更;二是当前随着城市建设的发展及城市规划的需要,街道、路段名称变化常有发生,而零售户一般不会主动前来进行变更。

  9.未亮证经营的问题。主要包括不亮证、亮证但证件被遮挡、证件未放在显著位置、许可证安装不规范(边框缺少、脱落或与其他证件边框相混淆)等。从市场类型看,城镇客户好于乡村客户;从经营业态看,商场、超市、娱乐服务类、烟酒店、便利店基本能够到位,食杂店与其他类中有一小部分亮证不到位;从经营规模(经营业绩)看,大客户与中等客户好于小客户,但大客户中也有少部分特别是食杂店类客户对亮证不够重视。

  10.虚拟客户的问题。一是烟草是特殊的专卖品,国家实行“总量控制,稍紧平衡”的销售策略,市场上可能存在一些紧俏烟货源(如中华(软)、芙蓉王(硬)等)短缺,不能完全满足市场需求。部分零售户为了获取更多的货源,就会想尽办法利用亲戚朋友多办许可证,拓宽进货渠道,争取更多的紧俏烟货源。二是许可证已经停歇业到期的零售户,为了牟利继续订购紧俏品牌卷烟。三是在内管监管不到位的情况下,可能存在客户经理违反内部规范经营的规定,故意制造虚拟客户订购卷烟,再将卷烟倒卖牟取差价的问题。

  二、主要问题的原因分析

  烟草专卖管理部门的零售许可证后续监管意识不强、措施不力是造成以上问题的根源。专卖管理部门和工作人员虽对许可证的审核、审批和发放能够高度重视,但未认识到对许可证后续监管工作同样是市场监管的重要内容,加上开展后续监管的工作难度较大和见效不高,自然而然就造成了“重事前审批,轻发证后监管”的行政管理偏向。

  1.宣传渠道和力度不够。一是法律法规宣传力度不够,宣传方式太单一。现在法律法规宣传主要局限于“3.15”、“12.4”等法定宣传日,宣传方式主要集中在挂横幅、发传单、现场咨询等形式,未能深入到零售户中,零售户对亮证经营、烟草专卖许可证制度、严禁非法转让许可证等法律知识了解不多,由此造成较多烟草专卖法律法规的盲区;二是行政许可公示制度落实不到位。虽然有明确的制度,要求将烟草行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书范本通过各种方式予以公示,但在实际工作中,烟草许可公示往往局限于在县级烟草专卖局办公场所的上墙公示,很少有其它公示方式,对于取消违法经营户的卷烟资格后,也不能较好地通过公示起到警示和震慑作用。

  2.卷烟零售户法制观念淡薄,对于烟草专卖零售许可证重要性缺乏必要认识。有些零售户不再经营卷烟零售业务后,对自己的烟草证听之任之,既不主动申请歇业也不配合专卖人员工作,有些零售户甚至转借、租让许可证,忽视了可能存在的法律风险。

  3.对持证户的后续监管不到位。缺乏对零售许可证实行动态管理的应对措施。对于有些登记事项、经营业态发生改变的许可证未能及时有效地收集相关信息,从而通过合法行政许可程序进行停业、歇业、注销处理。

  4.对未按规定使用许可证的行为处罚力度不够。在《烟草专卖许可证管理办法》中,对未按规定使用许可证的行为及处罚作出了明确规定,赋予了烟草部门相应的执法权。可在实际工作中,一旦发现未按规定使用许可证的行为,烟草部门多以教育为主,很少采用责令整改、罚款、取消经营资格等手段。这就使得零售户容易忽视规范使用许可证的重要性。

  5.后续监管制度还不够完善。缺乏统一具体的许可证后续监管制度,一些现有的规章、规定、制度等内容在理解界定上尚未完全统一明确,在一定程度上也影响了后续监管制度的制定和落实执行。

  三、许可证后续精准监管的主要措施

  要构建一套行之有效的烟草专卖零售许可证后续监管体系,维护烟草专卖零售许可证的严肃性与公平性,就要从“发证前、发证中、发证后”三个环节入手,切实抓好许可证后续精准监管工作。

  (一)强化“发证前”的宣传与服务

  1.在烟草员工与卷烟零售户中开展长期不懈的法制宣传教育。做好以《烟草专卖许可证管理办法》内容为主体、辅以其他行政法规的学习和宣传,将关系到行政许可相对人、证件管理相对人的内容针对性地进行宣传教育,提高烟草员工以及广大卷烟零售户对零售许可证重要性的认识,让烟草专卖法律法规深入人心,提升烟草专卖执法权威性,为加强烟草专卖零售许可证的管理创造良好环境。

  2.注重申请人资格审查及申请材料的真实性。除了由证件管理员对申请人的材料进行收集、审核外,还应加入法规审核环节,由法规员与中队人员共同对申请人的申请资格、申办人是否具备申办的法定条件、申请材料的真实性进行严格审核。通过这种方式努力减少申请过程中出现“假合同”“假协议”“假照片”等虚假内容。

  3.建立联合执法协作机制。主动与当地政府部门做好请示、汇报工作,积极与公安、工商等部门沟通,取得政府及相关部门对烟草许可证管理和市场监管工作的理解与支持,形成全社会整治违法许可证和打击违法经营卷烟行为合力。

  (二)严控“发证中”各个环节

  1.加强许可证使用告知和公示。要对照《烟草专卖许可证管理办法》有关要求,在办公场所将烟草专卖零售许可证相关的申请方式、许可条件、布局规定、许可流程和期限以及不按规定使用许可证的具体情形及处罚进行公示,有条件的还可以以电子触摸屏的形式进行公示,或者以电子大屏幕的方式进行滚动播放,以便于公众咨询、查询和监督。同时,要在为申请人办证及发证期间,对申请人如何规范使用烟草专卖零售许可证进行面对面告知,特别是要强调严禁非法转让、租借、买卖许可证,禁止擅自停业、歇业,进一步提高卷烟零售户的法制观念,督促其做到规范使用烟草专卖零售许可证。

  2.建议在许可证(正副本)发放时可尝试加盖“仅限本人使用转让无效”的印章。该印章不仅仅局限于新办许可证,对于变更、延续、恢复营业、补办等行政许可造成的许可证(正副本)发放都可以加盖此印章。通过加盖印章,增加零售户私自买卖、出租、出借等非法转让许可证的难度,维护烟草许可证的严肃性。

  3.及时更新维护零售户基本信息。要及时、准确维护好持证零售户基础信息,确保专卖信息系统中零售户的基本信息与实际情况一致。对于符合法定情形的零售许可证,要及时依法办理变更、延续、停业、恢复营业、歇业、补办等工作。与此同时,要做到专卖和营销信息系统持证零售户数量一致,并利用营销信息系统的实时数据,对辖区零售户的数量、结构、经济性质、经营业态、经营情况进行统计分析,及时发现零售户许可事项的变化情况,真正做到对零售户的动态监管。

  4.要求零售户订货资金结算账户与持证人保持一致。随着网上订货、电子结算工作模式的普及,目前大部分卷烟零售户都采用银行卡来进行资金结算。为有效抑制买卖、出租、出借等非法转让许可证的行为,专卖管理部门应主动加强专销结合,在新办证的零售户开展卷烟订货前就应要求客户经理和送货员共同督促零售户持许可证持证人的银行卡来进行卷烟订货资金结算。这样就可以促使许可证持证人更加注重自身资金安全,增加买卖、出租、出借许可证的风险及难度,进而有效遏制市场非法买卖、出租、出借许可证的非法行为。

  (三)严格“发证后”违法行为的处罚

  1.强化卷烟零售许可证后续监管职责。专卖管理人员要实行分片包干,责任到人,全面摸清辖区所有零售户的基本情况,全面掌握零售许可证的登记变更等基础信息。作为各辖区稽查员要认真履行监督管理职责,加大对辖区内取得烟草专卖零售许可证的公民、法人或者其他组织经营活动的监督检查,进一步加强对零售许可证的动态管理,建立台账。同时还应该规范停业、歇业户的管理,履行停业申请、歇业申请和恢复营业申请等手续。对买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖零售许可证行为做好调查取证工作,对责任人依法追究相关责任,对证件主体不符、地址发生变更等情形的要及时督促整改。

  2.保持市场监管高压态势。专卖稽查员在日常走访检查时,还要重点检查零售户是否亮证经营,零售许可证有效期限是否过期,零售许可证上核定的字号名称、经营者姓名、经营场所是否与实际情况相符等,通过勤走访、细检查,及时查清辖区内持证户守法经营情况、进货情况、销售动向、以及停歇业等情况,督促经营户及时办理许可证相关手续。发现零售户未按规定亮证经营时,应及时指出并帮助其亮证经营;当发现零售户未按规定地址经营时,应及时督促零售户回到规定地址经营或重新申办许可证;对使用涂改、变造、伪造许可证或买卖、出租、出借等形式非法转让许可证的零售户,应及时做好相关证据的采集固定工作,及时对其做出相应处理。对被责令停业整顿的持证人,应随时了解其整改的现状,并在整改结束后及时提出恢复营业或取消卷烟经营资格的意见。同时,专卖管理部门还应定期对辖区内零售户进行全面整治,重点治理综合农贸市场、专业批发市场或者汽车站、火车站等重点区域,重点集中治理人证不符、证址不符、证照不符、擅自停业歇业等现象,营造规范使用许可证和守法经营的良好氛围。 

  3.强化许可证管理工作考核。各稽查中队的中队人员是辖区许可证管理的直接责任人,辖区零售户许可证使用是否规范与他们的工作责任心、工作成效有着直接的关系。因此,我们应进一步细化考核标准,建立由县级局、市级局共同考核的许可证二级考核方案,对中队人员许可证管理工作进行重点考核。首先,由县级局成立考核小组,对本单位各中队当月的办证、归档、零售户信息维护、许可证持亮证等情况进行全面检查考核,保证每月对本单位各中队片区线路的考核覆盖面达到90%以上;其次,在县级局一级考核的基础上,市局督考部门每月对全市各县级局许可证管理工作进行二级考核,保证每月对每个县级局的所有中队片区线路的考核覆盖面达到30%以上;最后,还应建立健全一套完善的奖惩机制,实行奖优罚劣,年底还可以开展优秀稽查员评选等活动,提高中队人员许可证管理工作的积极性和主动性,促进许可证管理水平的不断提升。

  4.建立许可证退出机制。烟草专卖行政主管部门要紧密关注市场动态,合理运用相关法律法规,以许可证是否准予延续作为关键手段,不断建立健全烟草专卖零售许可证退出机制,有效保留合格的零售户,激励守法零售户,打击违法零售户,严格注销过期、失效、违法的烟草专卖零售许可证。对那些已经取得烟草专卖零售许可证但又不再经营卷烟或经常违法经营卷烟的卷烟零售户,要通过许可证退出机制引导他们退出卷烟零售市场,逐步实现烟草专卖零售许可证“能进能出”,促使卷烟零售户管理由静态管理向动态管理转变。

  综上所述,烟草专卖零售许可证后续监管是一项长期的、系统的工程,关系着卷烟零售市场稳定与否,关系着零售业态经营秩序规范与否。要做好这项工作,就要从“发证前、发证中、发证后”全过程入手,采取精益管理的手段和方法,彻底消除“只许可、不监管”或“重许可、轻监管”的观念,有效解决烟草专卖零售许可证后续监管中出现的突出矛盾和问题,进一步规范烟草专卖零售许可证管理,切实维护国家利益和消费者利益。


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