《中国控烟法治发展报告》披露 ，4个直辖市、22个省会（首府）城市已出台控烟法规。

应构建全局性控烟制度体系与法律体系

对于中国控烟法治发展趋势，《中国控烟法治发展报告》认为必须完善国家层面的控烟立法。从国家层面制定控烟立法，不仅是履行《烟草控制框架公约》的需要，同时也是建设“健康中国”的迫切要求。

《报告》执笔人、广州大学科技创新法治研究中心副主任王轩研究员认为，目前全国各地控烟环境差异比较大，启动国家控烟立法程序的困难比较大，应着眼于把现有控烟法规落实，通过宣传教育，推动公民自我约束。

3月16日，中国社科院法学所首次发布《中国控烟法治发展报告》（以下简称《报告》）。《报告》披露，4个直辖市、22个省会（首府）城市已经出台了专门的控烟地方性法规或规章。

控烟执法模式在不断探索与创新

每年，烟草使全球800多万人失去生命。

2003年，世界卫生组织的《烟草控制框架公约》通过后，控烟法治建设在全球广泛兴起。2006年1月，《烟草控制框架公约》在中国正式生效，这标志着中国烟草控制已经由国内立法控制扩大到国际立法控制。

“中国没有全国统一的针对控烟的专门立法，控烟工作依据的法律规范性文件层级不高。”王轩告诉记者，中国控烟法治建设从地方立法开始。

4个直辖市（北京、上海、天津、重庆）均专门出台了控烟地方性法规。其他27个省份中，除吉林省1996年颁布了《吉林省城市公共场所禁止吸烟规定》，其余26个省份均未制定专门的控烟地方性法规；在27个省会（首府）城市中，有22个出台了专门的控烟地方性法规或规章。

《报告》指出，地方控烟立法逐渐完备，立法对控烟目的、控烟原则、控烟场所、控烟主体和责任、执法程序、倡导性规定等都有所涉及。

同时，控烟执法模式也在不断探索与创新，尤其是北京、深圳等城市，在多年控烟法治实践中，总结出了适合自己城市的控烟执法模式，取得了非常好的成效。

吸烟有害健康的理念深入人心

《报告》指出，中国关于公共场所禁烟的规定启动较早。1987年，国务院就颁布了《公共场所卫生管理条例》。随后经过2016年、2017年两次修正，条例实施细则第十八条规定均被保留，这也说明中国政府承认“室内公共场所禁止吸烟”是一项控烟的强有力措施。

现行《公共场所卫生条例》实施细则第十八条为：室内公共场所禁止吸烟。公共场所经营者应当设置醒目的禁止吸烟警语和标志。室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经的通道上。公共场所不得设置自动售烟机。公共场所经营者应当开展吸烟危害健康的宣传，并配备专（兼）职人员对吸烟者进行劝阻。

《报告》认为，这一规定有利于带动全国各个城市和其他部门开展控烟立法活动。

为履行《烟草控制框架公约》，国民经济和社会发展纲要等重要政策、文件对控烟也多有重要表述，针对控烟进行了多维度的限制。我国控烟法治建设取得进展与成效，地方控烟立法逐渐完备。整体上看，吸烟有害健康的理念深入人心，公共健康与公共卫生的观念得到重塑并强化。

应将控烟纳入整体制度设计中

同时，《报告》也指出，囿于控烟立法以城市为主，效力层级较低；控烟法治监督制度不完善；控烟立法与其他烟草制度未形成完整的体系等，想要真正实现全面无烟城市依然任重道远。

对于中国控烟法治发展趋势，《报告》认为必须完善国家层面的控烟立法。从国家层面制定控烟立法，不仅是履行《烟草控制框架公约》的需要，同时也是建设“健康中国”的迫切要求。

同时，还应积极探索适应地方控烟法治的监督手段和方法，严格设置控烟范围，进一步探索综合执法体制，转变行政执法方式，形成公民自发控烟或监督他人吸烟行为，让公民成为社会治理的力量之一，成为行政执法与监督的主体之一。

《报告》提出，要以预防原则为主保障公共卫生与公众健康。措施包括，开展相关未成年人教育，强化未成年人禁止吸烟的意识，大力宣传烟草有害健康的理念，将这一理念普及于社会，提高社会公众的预防意识，加大处罚力度，彻底打消“潜在吸烟者”吸烟的想法，让已吸烟者逐渐控制吸烟，甚至戒掉吸烟行为。

《报告》还认为，应将控烟纳入整体制度设计中。控烟问题掺杂了众多且复杂的政治、经济、社会以及文化因素，单纯依靠末端的行政执法已经难以有效解决问题。未来需要整合中央与地方控烟立法、烟草行业规划与烟草税制改革、烟草销售许可制度与控烟执法监管，共同构建科学合理、整体性、全局性的控烟制度体系与法律体系，及时完善和调整配套措施，协调解决控烟过程中出现的问题与困难，有效推进控烟工作的贯彻与落实。

■ 对话

《中国控烟法治发展报告》执笔人王轩：推进控烟要重视对青少年的宣传教育

新京报：近日，有全国政协委员建议，国家层面进行控烟立法，您对此怎么看？

王轩：要启动全国立法，需要有相近的立法环境，如果各地差距很大的话，立法就不成熟、难成体系。各地方经济发展水平不同，公共健康政策水平不同，执法能力差异也比较大。我们认为，国家层面启动立法有难度。

据我了解，北京在进行控烟立法前期，相关部门就进行了充分沟通协调，拿出了切实可执行的方案，这就确保了法规不但能出台，还能行之有效。

新京报：不同城市控烟力度差异很大，原因是什么？

王轩：吸烟危害健康，从中央到地方对控烟都比较重视，但是，不同地区控烟力度差异比较大。我们调研发现，控烟力度的差异，与地方的经济发展水平、精神文明发展程度相关。经济和精神文明水平高的地区，更重视控烟。与控烟力度相关的另一个因素是执法，各地的执法水平差异比较大。深圳模式、北京模式、上海模式各不相同，但都能取得不错的效果。政府的重视程度、控烟执法模式等，对各个城市的控烟效果影响很大。

新京报：《健康中国行动（2019-2030年）》针对控烟行动提出，到2022年全国无烟法规覆盖人口比例应达到30%。您认为，要实现这一目标，应该从哪里入手？

王轩：从我们的研究看，如果想比较快见成效，还是要从提升公民控烟意识和强化执法两个角度来入手。目前四大直辖市、22个省会（首府）城市及部分较大城市，都有现成的控烟法规规定，但是并非所有城市都在严格地执行。把已有的规定执行好、落到实处，就已经是非常大的进步了。

另一方面，法律的实施，需要观念的转变。推进控烟，不应操之过急。控烟说到底是控行为，重要的是转变公民的认知，要把控烟放在公民自我约束的层面，进行宣传教育。尤其是要重视对青少年的宣传教育，控烟要从娃娃抓起。