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条分缕析人大代表的“公共场所控烟提案”

2021年03月10日 来源:烟草在线 作者:陈雷
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今天,我们仍要提倡理性控烟

真正从国情与实际出发的理性控烟才能真正保障公众权益

2021年全国两会召开在即,媒体报道全国人大代表、无锡市人民医院副院长陈静瑜将在全国两会上提交《关于尽快出台国家〈公共场所控制吸烟条例〉的建议》。作为国内顶尖的肺移植专家,作为代表履职尽责的这14年,陈静瑜每年都在两会期间提出五六条建议,不少建议关乎肺病相关,也都都源于他的一片医者之心,对公共卫生事业起到非常大的推动作用。对他今年的提案,我觉得很好,但有些方面还是可以再推敲一下。

一是允许餐饮场所、娱乐场所等室内公共场所设置吸烟区域,并未违反《烟草控制框架公约》。

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首先,《公约》中“室内公共场所”并未明确将私人经营的餐饮或娱乐场所纳入其中。

《公约》第8 条 防止接触烟草烟雾

  1.各缔约方承认科学已明确证实接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和功能丧失。

  2.每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行,并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾。[1]。

其次,《公约》 “实施准则”的含义需要厘清。

“实施准则”在WHO英文原版中为“Guidelines and policy options and recommendations for implementation of the WHO FCTC”,而非准则常用的来源criterion或standard。直译应为“ 实施公约的指导方针、政策选项及建议”

并且这份建议的官方中文版在《准则的目的》段落中明确说明了:

准则的目的

1. 本着《世界卫生组织烟草控制框架公约》其它规定以及缔约方会议的意图,这些准则旨在协助缔约方履行其按照公约第 8 条承担的义务。这些准则的拟定,是基于最新证据以及成功推行有效措施减少接触烟草烟雾的缔约方的经验。

2. 准则包含商定的原则声明和有关术语的定义以及关于履行公约义务的必要步骤的商定建议。此外,准则还确定了应当采取哪些必要措施,有效防止二手烟草烟雾的危害。鼓励缔约国不仅在履行按照《公约》承担的法律义务时,而且在推行保护公众健康的最佳做法时采用这些准则。[2] 

一是协助承担义务,二是基于成员国有效经验,三是鼓励缔约国采用这些“最佳做法”。因此,这其中提供的是在履约公约的最高标准或者说是最佳样板。因此,这是《公约》的最高期待,而非最低标准,是标准中的100分,而非60分。

目前,公约缔约方182个国家,协议缔约方62个[3],其中日本也是2004年就加入的缔约方。2018年7月,号称日本史上最严厉的禁烟规定新的《健康增进法》通过参院成为法律,实行学校、医院、政府机构和幼儿园完全禁烟。但对于餐饮店,如果经营者选择室内可吸烟,那么必须在门口进行清楚标识,且20岁以下未成年人禁止进入该店铺。2020年4月实施的《改正健康增进法》原则上从明年4月开始禁止在室内吸烟,但是对于店面超过100平方米并满足一定条件的店铺,允许设置吸烟专用房间。这样的立法值得称道,真正达到了互不干扰,互相尊重。

二是应当引用客观的调查数据

首先,中国控制吸烟协会的《10城市公众对公共场所室内全面禁烟态度调查报告》甚至在其官方网站上的无从查找,也无从查看调查过程与结果,不应当作为数据支持来源。

其次,《ITC项目中国调查第一轮至五轮调查报告》显示:不论是吸烟者还是非吸烟者都支持更强的烟草控制政策。这句话过于含糊,没有具体指出支持哪种控制政策。

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实际上,这个调查报告依然有着自己的倾向。例如:在调查对无烟法规的指标时,采用了表7的指标,因此得出了这样的结论:“2013-2015年间,92%的吸烟者和93%的非吸烟者认为在餐厅和其它公共场所禁烟“好”或“非常好”。这些高度支持表明中国吸烟者已经准备好接受强有力的全国性无烟法律。” [3]

这类问卷设计就明显具有隐蔽的倾向性,选项中只有认为餐厅和其他室内公共场所禁烟好不好,也就是预设了一个只有全部禁或全部不禁的二选一问题,那么即使是吸烟者其考虑到家庭也愿意选择全禁,这是其作为一个家庭成员的责任感做出的选择,是人性的善,但这样的善不应被利用。

如果餐厅可以分为全部禁烟餐厅和吸烟餐厅,并在入口明示,吸烟餐厅禁止青少年进入。问卷中有这样的选项,结论会完全相反。

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可作为例证的就是报告中对酒吧禁烟的调查,因为酒吧天然不是家庭聚会的场所,吸烟者给出了完全不同的选择:

例如:对无烟酒吧的支持与ITC其他国家的调查结果相符,公众对酒吧禁烟的支持度比对其他公共场所禁烟的支持度低。在第二至四轮之间,各个城市只有少于半数的吸烟者支持在酒吧内禁烟(图32)。但是,酒吧禁烟的支持度随着时间推移略有提高,其中增加最快的是北京(在第二轮时为24%,第五轮时达到56%)。[3]

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 即使是在北京,也只有勉强一半的支持率,这还也是全面禁烟的二选一问题。如果再加入设置酒吧吸烟区和非吸烟区,我相信这个一半的比率都没有。

三是应当尊重地方立法权

我国宪法第九十九条规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。” 根据依法治理理念,在制度、体制、机制的建设和使用中,地方再严格依照国家和省域已有的法律和法规,同时依法,审慎、充分利用城市立法权(根据全国人大2015年对《立法法》的修订情况,地方立法权会扩至所有设区的市),形成城市治理的法律方法。

在美国等联邦制国家,不同州关于经济发展、税制、持枪等关键因素的不同立法体现了所在州人民的倾向,凸显了各州完全不同的竞争力,形成了差异性的竞争优势和特色吸引力。

虽不同于其联邦制,但在我国,宪法第二条明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。这已经阐明了社会、城市“谁来治理”的问题。治理不同于作为一种单向度活动的统治,治理强调的是多元主体的参与和协同。在城市治理中,政府、社会和公民是当然的治理主体。城市治理必须实现公共部门、私人部门、第三部门、普通公民的合作治理。近年来,我国依法确立政府在城市治理体系中的主导地位,依法保障社会和公民在其中的参与权,打破体制机制障碍,创新应用各种有利于多元主体协同的技术,形成了良性有序的政社协同和官民共治,实现了城市共治共管,共建共享。[4]陈院长提到的“即使是启动立法程序,也会遇到各方利益博弈,阻力困难”,是缺乏对立法与社会治理的理解,立法当然是考虑到社会各方利益,是涉及各方的通盘考虑,而不是统治式武断,那个过程不叫立法,而叫下通知。

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我国幅员辽阔,人口众多,也是个地貌丰富,民族众多的大国。各个城市有其特定的经济基础、思想形态、法治状况和地理条件,上海与石河子人口密度、人口组成、产业状况、发展优先都不同,广州与昆明思想形态、生活习惯也都不同。各个地方发展优先不同,开放程度也不同,完全可以在国家立法基数上做出自己的理解和地区立法,或吸烟与非吸烟娱乐场所分设,或设立吸烟区,给出自己城市对控烟的答案。全国性立法是底线,不应将底线无限上升。

其实,我国在涉及控烟方面并非没有国家级的立法, 2020年6月实施的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第七十八条规定:国家采取措施,减少吸烟对公民健康的危害。公共场所控制吸烟,强化监督执法。烟草制品包装应当印制带有说明吸烟危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。第一百零八条规定:省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以结合实际,制定本地方发展医疗卫生与健康事业的具体办法。这就是已经授予地方因地制宜的进行控烟的立法。[5]

医者仁心,我们从陈院长连续多年不懈提出控烟提案,可以感受到作为医务工作者对大众健康的关心。但高质量控烟宜疏不宜堵。公共场所也不应无限扩大,应当将政府部门、学校、医院、交通枢纽等提供公共服务的场所与餐吧、酒吧、KTV等私人娱乐场所区分开来。控烟目的在于将烟草使用者与非吸烟者分离,而不是禁绝吸烟者吸烟。在不影响他人的情况下,普通大众都有使用合法瘾品的自主权,吸烟者没有所谓“原罪”。在全面禁与完全不禁两极中间,仍有无数的解决方案可供选择。在立法过程中,专业性强的方面确实应由专家提供建议,再综合各方面诉求,逐步形成立法。

一刀切式管理看似易行,但实则简单粗暴,执法难度大、成本高、实行效果可能会出现反复。只有从国情与实际出发理性控烟,才能真正推行可以实行的措施,真正保障公众健康权益。

[1]https://www.who.int/fctc/text_download/zh/

[2]https://www.who.int/fctc/treaty_instruments/adopted/article_8/zh/

[3]https://itcproject.org/findings/reports/itc-china-project-report-waves-1-to-5-2006-2015-october-2017-chinese/

[4]中国城市治理现代化研究院转自《上海行政学院学报》2017年第20175期 作者:夏志强 谭毅

[5]http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/6c2bb7817a774c5596aedd36e19b4442.shtml

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