2021年《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）182个缔约方结合《公约》要求，在减少烟草需求、减少烟草供给等方面取得积极进展，其中新型烟草制品监管更趋于严格化、系统化。重点主体持续推进全球控烟工作展开。受新冠肺炎疫情影响，全球控烟履约工作整体保持严格态势的同时呈现新变化，一方面多种形式的控烟措施相继出台，另一方面经济衰退影响部分控烟措施的执行力度，此外，相关人士呼吁将减少烟草危害纳入《公约》执行层面。

一、《公约》缔结情况

2021年是《公约》生效的第16年。2021年没有国家新加入《公约》，《公约》缔约方数量仍为182个，覆盖全球90%以上人口。

二、《公约》重点措施实施进展

（一）价格和税收措施

《公约》第6条规定，各缔约方应采取价格和税收措施以减少烟草消费。根据世界卫生组织的统计，在数据可得的181个国家中，69个国家卷烟税率在50%～75%之间，49个国家卷烟税率在25%～50%之间，40个国家卷烟税率在75%以上，23个国家低于25%。2020年全球烟草平均综合税率为55%，比2018年低2个百分点，税率中位数为60%，比2018年低3个百分点。

2021年，新冠肺炎疫情持续流行使全球卫生系统和经济不堪重负。为进一步恢复经济并持续推进实现控烟履约目标，各缔约方在烟草价格和税收政策方面采取了不同措施。澳大利亚、芬兰、菲律宾和捷克等缔约方继续实施增税政策。德国颁布新的法案，规定卷烟税率将逐步增加。俄罗斯规定单包卷烟最低零售价为108卢布（1卢布约合人民币0.11元），零售商禁止低于最低零售价销售卷烟。泰国调整卷烟消费税结构，每盒价格不超过72泰铢（1泰铢约合人民币0.19元）的卷烟税率提高至25%，每盒超过72泰铢的卷烟税率提高至42%。

同时，为应对日趋猖獗的涉烟非法贸易和持续流行的新冠肺炎疫情，部分缔约方放缓对《公约》第6条的执行。2021年，土耳其将烟草制品的特别消费税从67%下降至63%，以缓解通货膨胀压力。不丹批准《2021年烟草控制（修正）法案》和《2021年不丹税收法案》，取消全面禁烟令，允许销售、购买、分销和运输烟草制品，并取消对烟草制品征收100%的销售税。

（二）防止接触烟草烟雾

《公约》第8条规定，各缔约方应采取措施以防止在室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具等公共场所接触烟草烟雾。世界卫生组织将公共场所主要分为8种：医疗设施，教育设施（除大学），大学，政府办公楼，其他室内办公室和办公场所，餐厅，咖啡厅、酒吧、夜店等场所，公共交通工具。

防止接触烟草烟雾在实践中主要体现为公共场所控烟立法。目前，56个国家尚未采取公共场所禁烟措施或仅在1～2种公共场所禁烟，43个国家在3～5种公共场所禁烟，29个国家在6～7种公共场所禁烟，67个国家在上述8种公共场所禁烟。其中，29.5%的高收入国家、23.8%的中等收入国家和44.5%的低收入国家未采取或仅在少数公共场所采取禁烟措施，包括美国、德国、意大利、丹麦、芬兰、韩国等。

埃及政府发布指令，全面禁止在卫生和教育设施、政府办公楼、体育和社交俱乐部、青年中心以及卫生部宣布的其他场所吸烟。新西兰通过法案，禁止在载有18岁以下未成年人的车辆上吸烟或使用电子烟。

（三）成分管制和披露

《公约》第9条和第10条规定，各缔约方应采取有效措施进行烟草制品成分管制和披露。相较于其他条款，第9条和第10条实施进展缓慢。根据《公约》缔约方第八次会议决议，世界卫生组织成立专家小组审查实施情况不佳的原因，将其归结为对《公约》条款理解不足、技术能力和人力资源不足、资金缺乏、法律诉讼和政治挑战等。《公约》缔约方第九次会议审议了三份报告，实质性讨论推迟到缔约方第十次会议进行。

根据世界卫生组织最新统计，超过一半的缔约方对烟草制品的成分进行了管制，约一半的缔约方对烟草制品的释放物含量进行了管制；约三分之二的缔约方要求烟草制造商或进口商向政府披露其烟草制品的成分和释放物含量，约一半的缔约方要求向公众披露此类信息。

（四）教育、交流、培训和公共意识

《公约》第12条规定，各缔约方应通过各种传媒工具和教育、培训项目来加强公众的控烟意识。92%的缔约方已采取相应的措施提高公民意识，其中一些缔约方维持和发展了之前建立的运动或活动，部分缔约方组织开展了有针对性的培训和宣传活动，或通过与教育和卫生机构之间的战略合作，提高了更广泛利益攸关方的参与程度。

（五）广告、促销和赞助

《公约》第13条规定，各缔约方应根据其宪法或宪法原则广泛禁止或限制烟草广告、促销和赞助。世界卫生组织将广告、促销和赞助分为10类，分别是广播和电视广告、印刷出版物广告、广告牌和室外广告、销售点广告、免费分发、价格折扣、品牌延伸、品牌共享、电视电影上的产品植入、赞助活动等，其中前四类被定义为直接手段，后六类为间接手段。目前，有40个国家尚未采取任何禁止烟草广告、促销措施，或未在国家级电视、广播和印刷媒介平台上禁止烟草广告；98个国家采取了部分直接或间接手段禁止烟草广告、促销。据世界卫生组织报告，18%的高收入国家、18.1%的中等收入国家和34.5%的低收入国家未达到《公约》的要求，德国、加拿大、日本、捷克、墨西哥等国未全面禁止烟草广告、促销和赞助。

（六）烟草依赖和戒烟相关措施

《公约》第14条规定，各缔约方应采取有效措施以促进戒烟和对烟草依赖的适当治疗。据世界卫生组织统计，超过80%的缔约方借助世界无烟日等活动开展戒烟行动，近三分之二的缔约方制定了国家戒烟指南，并组织内科医生、家庭医生和护士等专业人员在各级卫生保健机构、戒烟中心开展药物治疗、提供戒烟建议、接听热线电话等。但新冠肺炎疫情加剧缔约方经济下行压力，专业戒烟队伍建设和资源推广都面临挑战。

2021年世界无烟日的主题是“承诺戒烟”，世界卫生组织罗列了100个戒烟的理由，包括吸烟会改变人的容貌、吸烟会影响身体健康等。世界卫生组织还发起了为期一年的“承诺在新冠肺炎疫情期间戒烟”的全球运动，巴西、印度、俄罗斯等29个国家是本项运动的重点参与国家。

2021年，东帝汶卫生部在首都帝力启用了该国第一个戒烟中心并开通戒烟热线。巴拿马在新冠肺炎疫情期间通过自动应答系统（ROSA）开展戒烟咨询。匈牙利国家戒烟支持方法中心开发了一款适用于手机的戒烟支持应用程序。挪威持续更新移动戒烟应用程序Slutta，该软件下载量超过80万次。利比亚开设戒烟诊所并与世界卫生组织合作培训医生。

（七）打击非法贸易

《公约》第15条规定，各缔约方应采取有效措施以消除非法烟草贸易，常见的措施包括许可证制度、印制原产地标识、建立跟踪和追溯系统、销毁非法产品等。2021年是《消除烟草制品非法贸易议定书》（以下简称《议定书》）生效第四年，各缔约方打击烟草非法贸易的力度有所增强。76%的缔约方制定了打击烟草非法贸易的法律，较2018年增长了3个百分点。综合估计，卷烟非法贸易量占全球实际消费总量的比重超过12%。俄罗斯、黎巴嫩等缔约方出台了一系列打击烟草非法贸易的新措施。

（八）保护未成年人

《公约》第16条规定，各缔约方应采取有效措施禁止由或向未成年人销售烟草制品。实践中的主要措施包括提高烟草制品的法定购买年龄、禁止分支或小包装销售、禁止使用自动售烟机、提高执法和惩罚的力度等。目前全球13～15岁青少年烟草使用率约为10%，其中男孩的使用率为12.9%，女孩为7.4%。2021年，新西兰发布《2025年无烟行动计划》，拟规定14岁及以下人群终身禁止购买烟草制品。印度将购买烟草制品的最低法定年龄从18岁提至21岁。以色列拟推动新的反吸烟法案，把最低吸烟年龄提高至21岁。斯里兰卡国家烟酒管理局（NATA）计划在2022年将法定购买年龄从现在的21岁提至24岁。南非通过新法案，要求烟草（包括电子烟）零售商需对客户进行年龄核实。此外，尼日利亚、斯里兰卡、印度等通过修订控烟法案，严格禁止单支卷烟的销售，以阻止人们尤其是青少年吸烟。

（九）法律责任

《公约》第19条要求各缔约方在必要时应采取立法行动或促进其现有法律，以处理刑事和民事责任。2018～2020年，将刑事责任措施纳入控烟立法的缔约方比例从52%上升到58%，其他措施基本保持稳定。2021年，美国电子烟公司JUUL Labs在北卡罗来纳州和亚利桑那州相继因其产品设计和市场营销策略导致青少年电子烟吸食率激增被诉至法庭，JUUL Labs被判赔偿数千万美元。

三、新型烟草制品监管进展

2021年，以加热卷烟、电子烟为代表的新型烟草制品监管政策趋于严格化、系统化，越来越多的国家制定或修改监管政策。基于产品法律属性的界定，加热卷烟和电子烟的监管逻辑有所区别。

（一）加热卷烟

从法律属性上来看，加热卷烟的烟草属性已经明确。世界卫生组织在《公约》缔约方第八次会议决议中指出，加热烟草制品是烟草制品，因此必须遵守《公约》的各项规定。此后，世界卫生组织烟草制品管制研究小组就新型烟草制品特别是加热烟草制品的研究和证据起草了报告，就新型烟草制品的定义、术语、分类编写了若干报告并在缔约方第九次会议中进行了形式性讨论。一些缔约方表示对新型烟草制品的信息了解还不够充分，希望世界卫生组织提供更充实的科学指南，实质性讨论将在缔约方第十次会议进一步展开。据世界卫生组织2020年统计，除11个国家（巴西、朝鲜、埃塞俄比亚、印度、伊朗、墨西哥、挪威、巴拿马、新加坡、叙利亚、东帝汶）禁止销售加热卷烟外，大部分国家和地区允许加热卷烟销售并对其进行不同程度的监管。2021年，柬埔寨宣布禁止加热卷烟的销售、使用和商业化活动。

（二）电子烟

不同于加热卷烟，各国和地区对电子烟的法律属性还没有一致认同。据不完全统计，有62个国家和地区将电子烟作为烟草制品进行监管，25个国家和地区将其归为普通消费品，24个国家和地区将其归为药品，2个国家将其作为毒品或者有害物质监管。世界卫生组织自2008年开始为包括电子烟在内的新型烟草制品监管提供指导，2014年提出缔约方在进行电子烟监管时应考虑减少未成年人使用等基本目标，并建议缔约方禁止或管制电子烟（包括不含尼古丁的产品）。2021年，瑞士联邦议会通过法案，将电子烟视同烟草制品进行监管。在“减害”方面，电子烟的“减害”功效未获得普遍认可。

在市场准入方面，数据可得的195个国家中，有32个国家完全禁止销售电子烟；其余163个国家采取电子烟准入机制，其中79个国家已采取一项或多项立法措施实行监管，84个国家暂没有针对电子烟的监管措施。在允许准入的国家中，德国、美国等42个国家通过上市前许可和上市后定期报告的措施管控电子烟供应，较上年增加3个国家。2021年，美国食品药品监督管理局（FDA）公布首个通过上市准入申请（PMTA）的电子烟产品。PMTA是2017年后电子烟新产品在美国上市销售的必经之路，与此同时，FDA拒绝了绝大多数电子烟的市场准入申请，尤其是风味电子烟。马来西亚将取消电子烟禁令并开始实行监管，此前马来西亚禁止出售非医疗用尼古丁产品。埃及宣布废除2015年以来实施的电子烟禁令，将电子烟销售和消费合法化。

生产管制主要包括成分管制和口味管制等。在成分管制方面，据不完全统计，澳大利亚、德国、西班牙等39个国家对电子烟烟液中的尼古丁含量予以限制，较上年增加4个国家；比利时、法国、新西兰等39个国家对烟液中的添加剂予以限制，较上年增加6个国家；34个国家对烟液的成分进行质量安全评估或制定其他相关安全规定。在口味管制方面，芬兰、匈牙利和黑山等国家禁止除了烟草之外的全部口味，丹麦、德国、新西兰、菲律宾、沙特、爱沙尼亚禁止大部分口味。

消费管制主要包括税收管理、公共场所使用、广告促销、防止未成年人接触等。税收管理方面，23个国家对烟液征消费税，其中葡萄牙、俄罗斯和斯洛文尼亚3个国家税率达到75%或以上。公共场所使用方面，30个国家禁止在所有室内公共场所、工作场所和公共交通工具上使用电子烟，45个国家禁止在部分公共场所使用。广告促销方面，22个国家广泛禁止电子烟广告、促销和赞助，其中15个国家对烟具和烟液均采取广告禁令，4个国家仅禁止烟具广告，3个国家禁止风味电子烟广告。防止未成年人接触方面，69个国家设置了使用电子烟的最低法定年龄，其中62个国家的最低法定年龄为18岁，1个国家为19岁，6个国家为21岁。

四、世界卫生组织烟草控制进展

2021年，世界卫生组织及《公约》秘书处继续在全球控烟工作中扮演重要角色。

一是组织召开《公约》和《议定书》缔约方会议。受新冠肺炎疫情影响，会议召开时间比原定计划推迟了一年。受线上视频会议形式的限制，时隔三年才召开的会议并未进行实质性讨论，部分重点议题的进展落后于预期。

二是聚焦重点措施，引导缔约方制定控烟政策。世界卫生组织2007年制定了控烟政策包（MPOWER），重点聚焦《公约》六项减少烟草需求的措施，为缔约方更好地执行《公约》提供了技术措施和资源。《公约》秘书处陆续通过和发布多份指南性报告和《实施指南》，《实施指南》没有法律约束力，但其部分内容超出了《公约》范畴。

三是评估进展和信息公开。世界卫生组织根据缔约方提供的周期性报告建立数据库，收集更新全球控烟信息，定期就重点控烟措施和烟草使用情况编写报告。2021年，世界卫生组织发布了《全球烟草流行报告2021》《2000～2025年全球烟草使用流行趋势报告（第四版）》和《烟草控制框架公约2021年全球进展报告》。据统计，2020年全球成人烟草使用率为22.3%，使用人数12.98亿，其中男性10.67亿，女性2.31亿。从趋势上看，烟草使用率呈现下降趋势，烟草使用总人数微弱下降，其中女性使用人数下降明显，男性使用人数不降反升。

四是科学研究和技术支持。应缔约方要求，世界卫生组织开展产品特性、成分管制、新型烟草制品等研究。2021年，世界卫生组织发布第八版《烟草成分管制研究报告》，进一步加强烟草制品尤其是新型烟草制品成分和释放物的科学研究，为缔约方加强管制提供基础材料，尤其是针对迅速增长的新型烟草制品，世界卫生组织陆续发布了《电子烟油成分检测标准操作程序》《与新型烟草制品有关的诉讼案例研究》等研究报告。此外，世界卫生组织和《公约》秘书处还于2021年出台了《烟草税政策技术指南》。

五是组织开展控烟运动。世界卫生组织每年5月31日举办世界无烟日活动，2021年世界无烟日活动再次强调了电子烟对健康的危害性以及对青少年的吸引力。此外，世界卫生组织还发布了一系列纪录片，通过使用多种手段推进控烟工作。

五、结语

当前，烟草控制已成为国际社会的普遍共识，控烟措施日渐深化、监管更趋严格、全系列监管格局日渐形成。2021年，新冠肺炎疫情的持续对全球政治经济环境产生复杂影响。

一是出现极端控烟措施。个别缔约方以疫情防控为名，暂停销售烟草制品，导致烟草非法贸易激增。如南非和博茨瓦纳将烟草和尼古丁产品列为非必要物资，在全国范围内禁止销售卷烟和电子烟。南非的销售禁令虽然仅维持五个月，但由此促成的庞大非法网络在禁令解除后持续威胁正常的卷烟市场，调查显示目前南非43%的商店出售非法卷烟，导致政府一年内损失烟草消费税达13亿美元。

二是经济衰退影响部分控烟措施的执行力度。疫情影响下大部分缔约方优先考虑复苏经济，对部分控烟措施的支持减弱，政策执行力度受到影响，部分缔约方暂缓或放松原有烟草控制措施。根据世界卫生组织报告，部分措施在大多数地区处于不充分或不可用的状态，如烟草依赖治疗和戒烟服务等。

三是相关人士呼吁将减少烟草危害纳入《公约》的执行层面。一些学者和前官员呼吁世界卫生组织《公约》秘书处进行改革，提出将烟草减害政策作为《公约》控烟战略的第三大支柱，提出《公约》应增加鼓励消费者使用更安全的烟草产品等条款。目前，《公约》规定烟草控制包括“减少烟草危害”的战略，但条文中并未明确规定减少烟草危害的措施。