烟草在线专稿

　　一、建设背景及现状

　　（一）建设背景

　　当前，我国正处在改革发展的关键阶段，促进社会公平、坚持规范发展是各行各业的战略选择。十八大以来，党和政府明确要求健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。习近平更是指出要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。

　　近年来，国家局始终坚持把解决“注重自律”作为烟草工作的重要任务，不断强化保障监督，有力促进了行业持续健康发展。在今年的烟草行业整顿规范工作会上，姜局长也做出了关于严格规范、加强监管的重要批示。要实现“卷烟上水平”和建设更加规范、更富效率的中国烟草的战略任务，需要行业上下各级监管部门完善机制，优化流程，协同履责。

　　（二）监管现状

　　在烟草商业企业中，法规、整顿、监察、审计、内管等部门都承担着相应的监管职责，属于典型的多头监管，存在着一些弊端：一是职责存在交叉，可能相互推诿，导致效率不高，效能尚需发挥；二是由于监管职责未完全明晰，可能存在监管空白；三是由于没有形成一体化的监管体系，各个监管部门之间的协调性和联动作用受到制约。另外，在实际工作中，监管地位较低、监管活动走过场、监管者素质不过硬也是不可回避的现状。这些不足，在一定程度上影响了行业的监管效率和规范工作的开展。

　　二、基本思路及内涵

　　（一）基本思路

　　按照“保障在先、防范为主、惩防结合”的原则，构建保障、防范、惩戒等三个子体系，从监管主体、监管对象、监管渠道等角度探索“监管制衡、协同联动、质疑投诉、应急处置”等四个工作机制，建立烟草商业企业一体化多维监管体系。

　　（二）内涵

　　通过建立三个子体系，构筑烟草规范的基石、防火墙和高压线，真正实现烟草各项生产经营活动和工作人员不能违规、不易违规、不敢违规。通过探索四个工作机制，有机整合现有监管部门的职能职责，实现各有侧重、无缝衔接的立体监管；提升监管部门的地位和实力，改变目前监管部门与监管对象不对等的监管格局；推进办事公开，鼓励企业员工和社会各界参与监管，畅通舆论监管、网络监管渠道。从而真正把松散的多头监管变为一体化的多维监管，拓展或加大监管力度、深度、广度，进一步推进更加规范、更富效率的烟草行业建设。

　　三、建设内容及措施

　　（一）完善监管子体系

　　——搭建包括以办事公开民主管理、专项教育活动等为主要内容的保障子体系，构筑烟草规范的基石。一是梳理识别办事公开民主管理有关法律法规和规章制度，发挥法规体系在办事公开民主管理中的基础性作用。二是在做好对外公开的基础上，狠抓企业内部的民主管理，本着“能公开全公开，应公开尽公开”的原则，对领导干部廉洁自律情况及业务、人事、财务、经费、工程招标、招待费、职工福利待遇等干部职工关心的事项，可以职代会、工作会、公开栏、内部报刊、网络等形式进行公开，有效保障职工知情权、参与权、表达权、监督权，调动广大职工群众积极性。三是大力开展前瞻性专项教育活动，着力提高干部职工，尤其是领导干部对推进整顿规范工作重要性的认识，增强规范工作的自觉性，构筑烟草规范的基石。

　　——搭建包括以法律风险防范、过程控制为主要内容的防范子体系，构筑烟草规范的防火墙。法律环境变更、意外事件发生、第三方行为、企业决策失误、企业员工行为等都可能给企业带来法律风险。应树立以事先防范和过程控制为主，以事后救济为辅的法律风险防控体系理念，充分考虑企业现状，建立与企业现状相适应的法律风险防范控制体系，使其具有相融性、系统性和可操作性。包括明确企业法律风险防范的专门机构，建立完善的风险防范制度，切实加强对风险的监控、评估与防范，将法律风险防范工作贯彻在决策机制上，体现在企业工作流程中，约束在管理制度下，落实在个体责任承担上，构筑烟草规范的防火墙。

　　——搭建包括以问责、惩处为主要内容的惩戒体系，构筑烟草规范的高压线。综合运用监督、查处、问责、追究等手段，按照分级负责、归口管理和实事求是、注重实效的原则，逐步建立以规范、廉能为目的的惩戒子体系。主要内容包括：明确惩戒和问责的主体和对象，梳理惩戒和问责的依据，清晰惩戒和问责的事项与方式，建立惩戒和问责程序。通过问责与惩处的实施，及时发现并纠正规范管理方面出现的各种问题，做到有责必问，责任追究，构筑烟草规范的高压线。

　　（二）建立监管工作机制

　　——监管制衡机制。一方面是理顺监管主体与监管对象之间的关系。企业应该赋予监管主体相应的权力和手段，包括监管职责、权限、实力等方面与监管任务承担相匹配，确保监管的责任到位、权限匹配、实力对等，这对提高监管工作权威性、有效性具有重要意义。另一方面是把握建立制衡机制的重点方向。烟草企业实施金字塔式治理结构，容易产生一个人说了算的现象，应当从体制和机制上对“绝对权力”进行制约和限制，建立以责任制衡权力为重点，以对决策环节的制衡为关键，以规范管理为基础，以有效监督为保证的制衡机制。只有这样，才能有利于从源头上遏制违规操作和腐败现象的发生。

　　——协同联动机制。基于监管对象和监管事项的复杂性和集约性，要求建立综合性、协同性的一体化监管联动模式。烟草商业企业治理结构中的管理壁垒、部门壁垒、条块壁垒严重制约了综合协同监管模式的产生，往往依赖于“高位介入”来实现协同联动。因此需要从组织机构建设、明晰职责分工、制度设计、流程优化、信息资源共享和信息技术应用等方面来突破各类壁垒，构建综合性协同性的一体化监管联动模式。

　　——内外参与机制。针对行业内不规范、不廉洁、不合规等行为，鼓励烟草企业广大干部员工参与监督，欢迎与企业生产经营活动相关的主体，如参与采购活动的投标人、与财务活动相关联的银行等金融机构在系统外进行监督，畅通电话、信访及网络、媒体等渠道，建立和完善内外参与监管机制。要向外向下明确监管处理机构，公布接收监管的事项、内容、范围和处置方式、时限、回复等刚性要求，明确程序安排，建立内外监管的制度保障。比如在在招投标方面，应大力吸收地方政府处理质疑投诉的合理做法，制定质疑投诉处理办法，欢迎投标人就物资采购、工程投资等方面的事项进行监督，促进烟草行业“三项工作”健康发展。

　　——应急处理机制。要建立应对因不规范行为带来的风险紧急预案，在危机事件出现后科学而有效应对来自新闻媒体、社会舆论、企业员工、竞争对手以及行业系统内的压力或风险。一是完善廉政风险防范预案，形成预案体系。注重预案的科学性、实效性，使预案规定的各个方面环环相扣、协调一致。二是明确各级责任，建立应急处理组织机构，明确应急预案中所涉及任务的具体责任。三是组织预案培训和实作，使各个层级人员准确把握、正确运用应急处置程序，检验预案的有效性和责任部门的配合能力。四是注重方法创新，主要就机制建设中的重点难点问题提出解决对策和办法，不断创新思路，完善提高。