烟草在线专稿　　引：2012年度安徽省黄山市局法规科共审核制度202份，针对省局下发的“地市级制度初稿”，召开专门修订完善制度的研讨会议10余场，历经3个月，形成了长达2千余页的制度汇编初稿，并经市局（公司）行政办公会议讨论通过。

　　应该来说，相关制度的生成程序、条款结构、文字表达均符合法定要求。具有但在其后的发布环节，发现有的主责部门在下发制度的时候，对已成稿的制度内容又进行大面积修改；此外，有的部门在进行制定制度的时候，没有进行合法性审查，不符合相关体例的规定，等等。针对以上情况，笔者从法规审核的角度来谈谈制度建设中的几点想法。

　　一、制度起草目的

　　为什么要制定制度？一般来说，只有在两种情况下才开展制度修订工作。一是现有制度对某一方面的工作规定不具体、不便操作；二是新增了工作领域内容，现有制度尚未能触及。

　　而这两点也恰恰说明了制度作为规范性文件的一种表现形式，其实同法律法规有相类似的特性，譬如其僵硬性，不能满足实践的万千需求；其滞后性，不能应对实践的万千变化。制度修订的动力也因此而来。

　　二、制度起草的原则要求

　　（一）按程序修订的原则

　　一般来说，相关业务单位（部门）认为确需制定制度时，须向上一级主要领导提出制度制定或修订意向并经批准同意后，才能着手进行制度的起草工作。制度草稿形成后应先经法规部门合法性审核再报请领导审阅，并在办公会议上讨论通过后下发。

　　（二）坚持控数量提质量的原则

　　不能搞运动化，一说制度建设就一窝蜂上，全面铺开，只讲数量没有质量。有些制度年前曾下发过，没有经过任何实质性地修订，又继续下发；或者有些工作已有制度明确规定，又继续制定类似的制度。这些就是目前制度建设过程中亟需纠正的地方。制定制度的数量和汇编的书籍总数是制度建设工作业绩的一种表现形式，但决不是全部，如何做到科学合理、循序渐进才是关键。

　　（三）公开、公众参与的原则

　　制度修订重要环节之一就是征求相关单位（部门）意见，理论上说就是对制度的宗旨及具体指标数据与大家进行一次沟通交流，也是对其合法性、合理性地初次普审，这就要求所有参与者要秉持认真地态度对待。然而，现实工作中我们经常发现，某项制度或行动方案在向大家征求意见的时候，相当一部分参与者并不能务实积极地去审核制度、反馈意见，也使征求意见工作形同虚设。也正因为此，很多需要征求意见的工作往往时间久却效果不明显，最终导致制度下发环节起草部门突击修改制度内容的情况，最后难免挂一漏万，甚至不符合初衷。

　　三、制度的行文体例

　　根据内容需要，制度一般可以分章、条、款、项、目。但一般都不使用章，除非内容较多，篇幅较长。从表现形式上看，条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。但是，从近期我们审核的制度来看，此处格式相对而言较为混乱，尤其是在内容涉及多款项目时，不能准确表达其层次关系。

　　为什么我们要求制度格式统一、规范？关于这个问题，目前存有不同意见：有些人认为要求统一的行文体例没必要，不过是“八股文格式”的无意义之举；还有人在想，制度是为了服务起草部门或某一专业领域人员，其他人不需要看得懂。

　　但纵观我国所有法律法规、规范性文件，我们不难发现：它们在行文体例上都具有通用性，都能被普通大众认知。换个角度，制度也是行业管理的规范性文件，其性质亦等同与行业立法，因此我们要遵循规范性文件制定的相关规定，同时还应该借鉴《立法法》相关原理。总之，制度制定要做到“统一、规范、方便”这一原则，力求“名称要统一，表述要规范，便于阅读理解和查找引用”。

　　四、制度的合法性审核

　　（一）合法性审查有边界

　　“适法领域法规部门把关，业务领域制定部门主责”---这是制度审查的边界范围划分。法规部门的职责重在前者。制度涉及方方面面，法规部门不可能是全能的，也无法做到面面俱审，因此明确相关方的责任很重要。根据制度起草单位（部门）提供的资料，法规部门仅负责三方面情况的审核：一是行文体例是否规范；二是制度内容是否与现行国家法律、政策相冲突；三是制定发布程序是否合法。只有经法规部门审查通过的，起草部门才可以提请局办公会审议，未经法规部门审查的，不得提请审议和签署。审议通过后，方可下发。而制度起草单位（部门）应对其涉及的专业知识领域各项指标数据的合理性、可行性负主要责任。

　　（二）合法性审查须互相配合

　　在合法性审查过程中，本着相互尊重、加强沟通的原则，有关单位（部门）对法规审核意见有异议时，双方都要详细说明各自的理由，不能以非客观理由来抵触合理建议。法规部门对送审材料出具审查意见并说明理由时，起草部门应该予以采纳，确有意见相左之处，须出具可以信服的事实和理由。　

　　在提交法规部门审核时，起草部门还应当同时提供“制度说明”，其内容应含“制定制度的依据、上级指示、工作要求”、“制度的制定目的、必要性、可行性和起草过程”、“针对该制度相关部门人员的意见及建议的采纳情况”等材料一并送交法规部门。

　　另外，制度审核绝不是某一两个法律工作人员的事务。法规部门要充分利用单位法律顾问的专业优势，形成团队的审核力量，这样即能起到审核的专业性、全面性，又能更好地降低法律风险。

　　五、建立“可信赖的制度”和“落实制度的机制”

　　制度需要在实践中不断完善，理论上制度建设没有终点，是一个动态过程。对已经不能适应目前需要的制度，要及时进行修订，重新制定、完善适合管理的、统一的制度。同时我们也应该考虑到制度的严肃性：制度是为了规范和约束行为，那么对它的修订就不能过于宽松、随意。只有相对稳定的制度才能得到大家的信赖和自觉遵守。朝令夕改的制度本身就不是“善意”的制度，也就难以得到大家的认同。

　　制度建设过程中，我们可能更倾向于研究和制定制度，理由是这些都可以转化为显性的工作成果。而制度是否具有权威性，是否能被大家认同、信任和落实这一关键问题往往同于被忽略。制度建设的初衷是好的，但由于缺乏良好的制度执行环境，使得一些制度不执行或不能执行，反而产生了比没有制度更不利的效果。所以，有必要在下一步建立落实制度的体制、执行制度的考评机制，使制度建设有延续性，制度本身更具权威性。