烟草在线专稿　　引：随着社会经济发展和卷烟市场监管工作不断深入，专卖行政执法过程充满了不确定因素，由此产生执法风险的可能性大大增加。正确认识并有效规避执法风险，提升行政执法水平，是实现“卷烟上水平”基本方针和战略任务的有力保障，也是促进烟草行业持续健康发展的必然要求。介绍专卖行政执法风险的分类，分析产生执法风险的主要因素，探讨如何有效防范和规避执法风险，成为本文的写作思路。

　　烟草专卖行政执法具有特殊性和不确定性，当前卷烟市场监管工作不断深入，公民法律意识得到提升，社会舆论监督力度得到充分加强，各种问责机制也逐渐健全和完善，烟草专卖行政执法的难度日益加大，要求越来越高，相应执法风险也越来越大。所谓风险就是未来可能发生的危险，而行政执法风险则是在行政执法领域，在未来一段时间内可能会发生的危险，烟草专卖行政管理机关作为烟草专卖品市场监管和行政执法部门，在行政处罚、行政许可、行政强制、行政复议、行政监督检查等各方面都能找到相关依据。然而，监管烟草专卖品市场职能领域越宽，行政职权越多，行政责任就越重，烟草专卖行政执法风险也越大。所以，全面、正确认识烟草专卖行政执法所面临的执法风险，了解其影响因素，有效规避执法风险显得尤为重要。

　　一、烟草专卖行政执法风险的定义和分类

　　（一）烟草专卖行政执法风险的定义

　　烟草专卖行政执法风险，是指专卖执法人员在履行职务的过程中由于不确定性因素影响，可能面对的各种危险和可能出现或承担的危害后果。

　　（二）烟草专卖行政执法风险的分类

　　1.按照风险的性质，烟草专卖行政执法风险大致可分为刑事责任风险，党纪政纪责任风险，行政赔偿责任风险和执法职能风险。

　　（1）刑事责任风险：是指执法人员在执法中，因故意或过失触犯刑律，而要承担相应责任的风险。《刑法》规定了与行政执法有密切关联的几种罪名：如玩忽职守罪、滥用职权罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等。

　　（2）党纪政纪责任风险：是指执法人员在执法过程中，因故意或过失违反党纪政纪，要受到处分的风险。受到刑事责任追究的，一定会受到党纪政纪处分。执法人员在执法中，触犯党纪政纪的行为主要是：①执法不廉洁，②粗暴管理、野蛮执法。③工作失职。　

　　（3）行政赔偿责任风险：行政赔偿主要是赔偿义务机关履行，也就是说行政赔偿风险一般来说是由行政机关承担。但《国家赔偿法》第十四条规定：赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。显然，执法人员也间接地面临行政赔偿的责任风险。

　　（4）行政执法职能风险：指烟草专卖行政执法受各种法律实体、程序制约，对烟草专卖行政执法不正常、不合理监督、制约、阻碍或抗拒造成的风险。

　　2.按照风险的来源，烟草专卖行政执法风险可以分为内部风险和外部风险。

　　（1）内部风险又称自身固有风险，是指专卖行政执法行为本身所存在的风险，必须面对而不可回避的，它要求我们必须按照事物发展的客观规律行事。就行政执法而言，就是要依法行政，依规办事，按照程序执法，按照权限执法，合理使用自由裁量权，办案与事实、案情相结合的原则。

　　（2）外在风险是来自于事物外部的风险，又分良性和恶性两种。就行政执法而言，良性的外部风险是指政府、职能部门和人民群众对行政执法的依法监督，对行政执法是一种有效的促进和监督；而恶性的外部风险则是对行政执法一种不正常、不合理的监督、制约、阻碍和抗拒，在某种情况下甚至反对行政执法。恶性的外部风险主要有两种表现形式。

　　①暴力抗拒执法。暴力抗拒执法是指行政执法相对人由于法制观念不强，采取异端暴力的方式对抗行政执法。它来自于行政执法相对人，方式是异端暴力。这种风险危害最直接，直接危及行政执法人员的生命健康和安全，并且负面影响较大。

　　②不正常地关注行政执法。少数行政执法监督部门出于小集团利益的考虑，不正常地关注行政执法。它来自于少数行政执法监督部门，方式是不正常的刻意关注。这种风险影响也很大，往往会影响到行政执法部门履行职能的主动性、积极性。

　　二、烟草专卖行政执法风险的形成因素分析

　　由于风险与职权、责任相伴相生，职权和责任是法定的，是必然性，风险只是可能性。只要我们正确、全面地了解和掌握烟草专卖行政执法法定职权和责任，就能够全面、充分认识烟草专卖行政执法风险，只有正确认识烟草专卖行政执法风险的产生和影响因素，才能有效防范和规避烟草专卖行政执法风险。

　　（一）行业特殊体制的因素。烟草专卖制度，赋予烟草行业与其他行业完全不同的体制和机制，既具有行业管理的职能，又具有资产经营的职能，自己要监督自己，管理自己，特殊的条件和地位在造就特殊的使命的同时也预示着特殊的隐患，烟草行业最不容易做到的恰恰是公正执法、自我监督、严格管理、切实维护国家利益和消费者利益。

　　（二）社会环境因素。社会大众对烟草专卖认识不够深入，认为烟草专卖管理是一种束缚，他们觉得在市场经济条件下只要有市场、有利润，无论是从哪里进货，无论进哪种品牌，甚至进走私烟、假烟也未尝不可。加上专卖法宣传不完全到位，不少农村经营户甚至不知道烟草是专卖品，这些错误的不健全的认识必然导致与执法人员的执法冲突。

　　（三）执法人员思想认识因素。部分执法人员头脑中形成了固有的“大专卖”思想，在执法过程中不能牢固树立“国家利益至上和消费者利益至上”的思想，缺乏新形势下人性化管理的理念，执法方式不够恰当。

　　（四）执法水平因素。部分执法人员的素质较低，尤其是基层执法人员，他们在执法过程中往往存在不依法行政，不文明执法的现象，如：在执法过程中履行告知义务不够规范，调查取证的过程没有严格依照程序，手续不全或不当，办案过程中存在一手包办、在日常市场检查中存在暴力执法等情况，行政处罚力度受人情因素的影响等情况。

　　（五）办案条件因素。在办案工具方面，目前，一些烟草专卖管理机构执法设备配置不够健全，不能及时有效固定证据，给行政执法带来更多的不确定性，加大行政执法的风险。

　　（六）执法机制因素。当前，烟草专卖行政执法证据保全、执法监督、责任追究等机制未完全发生作用，对行政执法的约束力度不够。

　　三、烟草专卖行政执法风险的防范和规避

　　上文例举了六个可能影响专卖行政执法、产生执法风险的因素，对专卖行政执法风险产生的原因进行了简要分析，归根结底，我们的目的在于寻找能有效防范和规避专卖行政执法过程中潜在的风险的方式和途径，要规避风险，要着重从以下几个方面入手：

　　（一）强化烟草专卖人员队伍建设，以良好的执法水平规避执法风险

　　专卖执法人员的素质建设是专卖队伍建设重中之重，一支有着良好法律意识和依法行政、执法为民思想意识的执法队伍是烟草行业规避执法风险不可或缺的前提条件。

　　1.以政治素养的提高为前提。执法人员具有坚定的政治立场和正确的政治方向，要树立正确的世界观、人生观和价值观，要端正执法观念，明确执法目的，摆正执法位置，利为民所谋，权为法所用，始终牢记自己手中除了国家赋予的执法权以外，没有任何超越法律之上的特权。

　　2.以理论水平的提高为重点。执法部门要紧密结合实际，不断探索新时期基层专卖执法人员教育的新途径、新方法，增强学习的针对性、实效性。同时建立学习考试制度，以考促学，把学习情况作为考评基层专卖执法人员工作成绩的一项重要工作，纠正个别基层专卖执法人员对理论学习当作是软任务的错误认识，进一步形成基层专卖执法人员自觉学理论的良好氛围。

　　3.以心理素质、临场执法技巧的培养为手段。有的执法人员可能在理论知识和政治觉悟上都处于领先水平，但是在执法现场容易紧张，对眼前的事态或矛盾的发展趋向缺乏必要的认识和分析，处置鲁莽，不能采取合适的策略，恰当地进行处置。对此，执法部门就要多次采取模拟现场培训、执法技巧培训以及新老员工合理搭配办案等方式，提高他们办案的经验，切实以良好、规范的执法方式规避执法风险。

　　（二）加强与政府、公安等部门的协调配合，以综合治理的方式减少执法风险

　　烟草专卖执法力量弱、手段软，缺乏强制措施，而违法经营者却渐趋团伙化，不仅手段狡猾，交通通讯工具精良，有的敢以暴力对抗烟草专卖执法，所以，仅靠烟草专卖执法部门难以完成繁重的市场管理任务。通过政府参与，将烟草市场管理上升为政府行为，协调多部门联合执法，单家行动变成多家联动共同对抗违法经营行为，不仅执法成效大大提高，而且在一定程度上实现了执法风险的降低。

　　1.发挥政府作用。要加强与当地政府联系，促使其正确认识烟草专卖与市场经济的关系，以争取他们的理解和支持，要主动联系，经常向领导小组汇报工作，及时协调解决有关问题，督促各有关执法单位坚持依法办事，维护烟草执法的严肃性。

　　2.要实行联合执法。建立健全于公安、工商等职能部门的联系协作机制，组成联合执法队伍。作为烟草专卖主管部门要和当地工商、质量监督、公安经侦大队、派出所等部门密切合作，共商对策、互通情报，形成齐抓共管、综合治理的局面，努力营造烟草行业与地方政府有关部门自觉维护烟草专卖的氛围。

　　（三）加大涉烟法规社会宣传力度，以社会良好的法律认知来规避执法风险

　　烟草专卖执法宣传是让广大经营户和消费者了解专卖法律法规，树立守法经营意识的基本途经，是树立全民专卖意识的一环，更是为烟草执法赢得舆论支持，规