烟草在线据《世界农业》报道

　　摘要：对目前美国烟草制品进出口质量监管的管理手段、管理机构和法律、法规进行介绍与分析，对比中国烟草制品进出口质量监管情况，提出建议：一是加强进口烟草制品质量监管，出口烟草制品检测服务；二是加强进出口烟草制品有害成分监管；三是开展进出口烟草制品添加剂质量监管的技术储备研究；四是开展烟草制品有害成分危害性生物评价的技术储备研究。

　　关键词：美国　烟草制品　进出口质量监管

　　烟草一直受到世界各国的高度重视，无论在哪个国家都受到政府的严格监管。中国是世界烟草产销大国，2012年烟草进出口总值达27亿美元，呈逐年增加趋势[1]，越来越必要对进出口烟草进行质量监管；同时多数烟草制品货值较高，每次交易涉及的贸易额较高，对进出口烟草进行质量监管也越发重要。本文对目前美国烟草制品进出口质量监管的方法、机构和法律、法规进行全面的介绍与分析，结合中国烟草制品进出口质量监管情况，对中国烟草制品进出口质量监管工作提出几点建议，为中国烟草进出口质量监管提供借鉴。

　　一、美国烟草制品进出口质量监管

　　美国是烟草生产和消费国大国，其对烟草及烟草制品的进出口质量监管，部门分工明确，依法执行[2]。

　　1.监管手段 美国政府对烟草的监管主要是两大手段。

　　（1）联邦政府依法实行烟叶种植配额制度。联邦政府根据国内销售情况、卷烟出口情况、烟叶进出口情况制订烟叶种植计划，再将该计划按法定配额比例分配给各州，各州依法分配给农场主，农业部依法对进出口烟叶进行直接管制。

　　（2）政府依法征税。政府对烟草及其制品不实行专卖管理。烟叶的收购、卷烟的生产完全由市场调节，从事烟草商务活动的组织与个人与从事其他经济活动的一样依法运作。卷烟生产计划由企业根据市场需求，自主安排。政府的管理通过调整税率而得以实现。美国烟草税分为联邦、州、地方3级征收，联邦以数量征收，全国统一；各州征收原则、征收程序、税率自行立法规定，不尽相同；烟草消费税由地方收。据统计，美国全国烟草税收（不含消费税）中联邦税收占44.9%、州税收占53.4%、其他税收占1.7%。

　　2.监管部门 美国主要烟草及烟草制品监管部门，主要是美国卫生部和美国农业部，此外，部分烟草及烟草制品监管工作涉及海关与国土保护总署、环境保护署和财政部。

　　（1）美国卫生部。美国卫生部下属的美国食品和药品监督管理局(FDA)，是美国主要的烟草质量监管部门。依据《家庭吸烟预防和烟草控制法》规定美国FDA的职责具体包括:确立食品和药品监督管理局作为监管烟草制品生产、销售和批发的主要联邦机构,赋予其监管本法所列烟草制品的权限；确保食品和药品监督管理局有权向公共卫生官员就其特别关注的烟草问题,尤其是青少年使用和依赖烟草的问题作出说明；授权食品和药品监督管理局制定有关控制烟草制品生产,烟草制品成分的识别、披露、含量等国家标准；提供新的和灵活的执法权限以确保烟草行业在开发、引进和促销危害更小的烟草制品方面切实作出努力；赋予食品和药品监督管理局监管烟草制品焦油、尼古丁和其他有害物质含量的权限；为确保消费者更好地了解情况,要求烟草制造商披露针对烟草制品对健康、依赖性及安全性等方面的研究,包括以前没有披露的和将来要开展的研究；采取措施确保在法定年龄以下的人不能购买或接触到烟草制品的同时,应当继续允许向成年人出售烟草制品；对烟草行业采取适当的监管措施；促进戒烟,降低对烟草制品有关的疾病风险和社会成本；加强立法,打击烟草制品非法贸易。依据《联邦食品、药品和化妆品法》规定，美国FDA主要负责烟草制品的质量监管，包括进出口监管。

　　（2）美国农业部（USDA）。该部门主要职能在于烟草（烟叶）的监管。依据美国《烟草管制法》、《烟草检验法》、《烟草种植管理法》，负责监管烟草种植的配额管理，包括进出口烟草的配额管理；负责监管烟草种植中指导烟农正确使用农药，监测烟草产地的农药使用情况；负责通过《烟草转产项目补贴》等一些项目资金扶持烟农生产；负责烟叶的分级标准制定等。

　　（3）美国海关与国土保护总署（CBP）。职能主要在于征收烟草及烟草制品关税。负责烟草及烟草制品的进出口中进关和出关相关管理，包括将进口商的进关通知（Entrynotice）转交美国FDA，烟草样品的采样等。

　　（4）美国财政部烟酒与税收管理局。美国酒类及烟草税收贸易局(TTB)的职能也主要在于征收烟草制品税收。负责制定烟草制品税收等级的机构。烟草制品在美国可划分为以下几个征税类别：雪茄、卷烟、鼻烟、嚼烟、斗烟和自卷烟，由TTB下属的实验室确定烟草制品的税收等级后征税。

　　（5）美国环境保护署。美国环境保护署（EPA）主要职能在于协助烟草（烟叶）农药残留制定。其下属的农药项目办公室（OPP）与USDA和FDA共同负责烟草（烟叶）中农药的使用。总的来说，应由EPA设定限量；由FDA执行限量，并对进口和国内市场产品的农药残留进行监测；由USDA对产地的产品进行农药残留监测，并据此提出新的农药残留检测目标。但是，对于烟草来说，情况有些特殊。美国EPA20世纪90年代批准了37种农药可在烟草上使用，随后该名单有所减少，但是都未确定其限量。依据1983的美国《牛奶和烟草管理法》，要求美国农业部对烟草上的农药残留尽快制定限量。随后，美国农业部的农业市场服务处（AMS）负责制定了第一批烟草农药残留限量（1986），1989年对该名单进行了调整，之后就未再调整。对进出口烟叶中农药残留的检测由AMS委托农业部的农业服务处（FAS）进行检测。

　　3.法律、法规 美国对烟草制品，包括进出口烟草制品的质量监管相关的法律法规主要分为3级：第一级为法令，第二级为导则，第三级为规则和管理条例。

　　（1）法令。主要是《家庭吸烟预防和烟草控制法》，此外，美国《联邦食品、药品和化妆品法》和《食品安全现代化法案》也有涉及烟草制品的规定。

　　（2）导则。美国FDA列出了24个关于烟草制品的导则，其中与烟草制品质量监管有关的导则共4个：导则5《美国联邦食品、药品和化妆品法904（a）（3）节中关于报告烟草制品和烟气中的“有害和潜在有害成分”的指导守则》；导则14《美国联邦食品、药品和化妆品法904(e)节中关于烟草制品使用的“有害和潜在有害成分”的指导守则》；导则19《关于烟草禁用香精法令的常见问答（第二版）》；导则21《烟草制品成分清单》。

　　（3）规则和管理条例。美国FDA列出了12个关于烟草制品的规则和管理条例，其中与烟草制品质量监管有关的只有1个：规则1《烟草制品和烟气中有害和潜在有害成分》，用于规范烟草制品有害成分监管。美国的上述3级法律、法规监管，对象主要是烟草有害成分和添加剂。针对有害成分，美国FDA首先在2011年制定、公布了96种有害成分清单；2012年确定了要求烟草制造商和进口商检测的烟气中的CO、亚硝胺、尼古丁等18种有害成分。针对添加剂，美国FDA规定，烟草制品中除烟草香味和薄荷香味外，禁止含有或添加任何天然或人工合成的香精香料。

　　4.进口监管流程 美国烟草制品进口监管依据《联邦食品、药品和化妆品法》主要由美国卫生部下属的FDA负责，还涉及CBP。

　　（1）美国烟草制品进口监管总体规定。依据《联邦食品、药品和化妆品法》801节规定：进口烟草制品必须与国内烟草制品达到同样的标准。因此进口烟草制品质量监管可参考美国国内烟草制品监管的规定。允许拒绝进口掺假和错误标签的烟草制品。

　　（2）美国烟草制品进口监管流程。①进口商或代理人必须在FDA管制货物到达美国后5天内，向美国海关提交进关通知。②海关通知FDA，并附上有关商业发票。③进关通知：FDA将对海关提交的文件进行审阅，作出以下之一决定：放行；要求提供其他文件；建议扣留该产品；要求检查产品。④放行：如果FDA在审阅文件后认为无须检查，它会分别向海关和进口商发出放行通知，但是放行后FDA仍有管辖权，并且后续发现问题，FDA仍可采取行动。⑤建议扣留该产品：扣留只是行政行为，该产品并未被物质上的扣留；进口商通常仍然能获得该产品；FDA是基于该产品违章进行扣留，进口商有权提供证据反驳该产品违章的证据；基于反驳的证据，FDA可坚持拘留或放行：FDA发出的通知中必须包含以下信息：阐明该产品予以扣留，理由，提出反驳的权利，反馈的时间节点，联系姓名和电话。⑥要求检查产品：如果FDA决定要对货物进行抽样检查，它会分别向海关和进口商发出抽样通知； FDA是否要对货物进行抽样检查取决于多重因素，主要包括货物性质、货物以往历史以及进口商进口历史业绩；FDA通常将抽样送往其所在地区实验室检验，如符合法定要求，FDA会通知海关和进口商，同意放行被抽样货物；若FDA的检验结果表明进口货物可能违反有关法规，它将发出抠货和听证通知；进口商必须在收到扣货和听证通知后10个工作日内提交辩护证据并在听证时作证。任何对进口商有利的证据，如进口商自己的检验结果、具有良好信誉之独立实验室的检验结果等，都可以在听证时提交；如果辩护证据不足以说明货物符合法定要求，FDA会发出拒绝放行通知。⑦进口商可以提出申请纠正瑕疵，或重新包装，或将货物运回出口国，或就地销毁。整个补救程序都须经过FDA批准，并在海关和FDA监督下进行。在执行这些补救措施时，FDA可以要求进口商支付一笔保证金，以担保整个程序符合法规。⑧进口货物在重新包装或瑕疵被纠正后，FDA进行重新检查。检查结果若符合法律，它会发出放行通知，若还是不符合法律规定，进口商必须将货物运回出口国或就地销毁。不仅如此，进口商还须支付FDA为上述货物进行有关工作的所有费用。