烟草在线专稿 中央颁布改进作风《八项规定》和《实施细则》后,各地方、各行业、各部门积极贯彻落实,切实转变作风,出现了不少新举措、新风尚,这标志着作风建设又朝着前进的方向迈进了一大步。但也有一些地方的干部或认识不到位或不以为然,转作风仍存在流于形式、虚与委蛇的现象,对中央精神的贯彻落实形成了阻碍。就严禁公款吃喝来说,有的地方出现了变相公款吃喝:变地点,有的公务宴请转入“不对外营业”的私人会所,一般地处偏僻,环境奢华,而外有保安站岗,普通百姓难以涉足,让参与者觉得“很安全”;变标准,有的单位在内部食堂以“工作餐”名义举行公务接待,而实际接待标准远超“工作餐”之上;变名目,有的公款吃喝在发票上做文章,以“培训费”“差旅费”“住宿费”等名目入账;变包装,“喝茅台撕商标”“矿泉水瓶装白酒已成为不言之秘。
放眼全社会,这种“上有政策、下有对策”的现象在很多行业、很多领域、很多环节中都存在,烟草行业也不例外,比如收购计划外烟叶、降低标准收购烟叶、捆绑销售或变相捆绑销售卷烟等。为什么中央和有关部门三令五申,不正之风却屡禁不止,难道真的需要“严刑重典”?事实上,为遏制不正之风,中央机关已经下发了上百个红头文件,这说明中央对有关问题高度重视而且一直在抓,但同时也说明这些文件并没有被充分执行。不正之风屡禁不止的关键不在于没有“严刑重典”,而在于缺乏政策执行力。再好的政策不执行也等于一纸空文。所以,要确保各项政策充分发挥作用,光在推敲条款、出台文件上下功夫还不够,关键还要增强政策执行力,确保落到实处。
在政策酝酿、产生、执行、反馈、修改的过程中,执行是非常重要的一个环节,它决定了政策最终能否取得实际的效果。
纵观烟草行业政策执行状况,可以发现“上有政策,下有对策”的不良现象主要表现如下:
一是有意曲解政策,替换性执行。当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时,故意使原政策 “走样”“变形”,制定与上级机关公共政策表面相一致,实际上相违背的执行措施,妨碍上级政策的全面实施。“有利的就执行,不利的就变形”,严重影响和损害了政策的权威性、严肃性和国家、人民的利益。
二是截留政策,断章取义,选择性执行。某项政策中,凡是对本地区、本部门有利的政策内容,则传达、贯彻、执行;反之则不贯彻、不执行,在执行中“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,“断章取义,为我所用”,极大程度妨碍了上级部门目标的实施。比如,在烟草大宗物资的采购上,政策明确要求比价采购,集体研究,有的干部却在物资采购前期先实行“保密”,采取舍近求远、舍低价就高价、舍优质取劣质,待暗箱操作成熟后,再召集有关职能部门进行“集体研究”。
三是搞“土政策”,附加性执行。有些执行单位或部门为了本地利益往往采取一些土政策,或附加一些原目标所没有的内容,致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方,打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号,另立一套规定,自行其是,谋取私利,严重阻碍了政策执行的力度和效果。
四是象征性、敷衍性、僵化性执行。有些执行单位或部门接到上级机关的有关政策要求后,只按要求制定本单位、本部门的具体措施文件,报给上级之后,就束之高阁,根本不执行,使政策成了一纸空文;有些单位或部门在政策执行过程中,只做表面文章,敷衍塞责、延宕推拖,消极执行,致使一些政策在执行中难以达到预期效果,甚至有时会出现负面效应;还有些单位或部门对政策生搬硬套,使本来造福群众的政策变成群众的负担。比如,考勤制度因监督检查不力导致前紧后松,最终导致考勤及其他类似制度名存实亡;在财会制度的执行上,雷声大、雨点小,怎样通过上级或本企业内部审计、纪检监察部门、社会中介机构、财税部门的检查渠道去发现、去处理、去整改,无具体的后续控制措施;对烟农、商户的技术指导和回访只是口头说说,无具体行动,更无实际效果。
政策执行中存在的问题,是有多方面原因的,既有主观原因,又有客观原因,既有外界因素,又有政策本身问题,主要有几点:
首先是私心作怪,利益驱使。在政策执行过程中,一些单位、部门和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题;在利益的博弈中,以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标,以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价,变相、拒绝、消极执行政策,地方保护主义、本位主义、“土政策”等就是这种现象和心理的真实写照,如一些地方在为了保护本地利益封锁资源和市场,不准外地商品进入,到处封关设卡,出现了 “卷烟大战”,扰乱了市场秩序,也阻碍了相关政策的有效执行。
其次是观念落后,行为失范。近些年,烟草行业一直在进行现代企业改革,取得了明显成效,但另外一方面由于特殊的国情和体制,烟草行业又保留了相当部分的计划体制机制,在这种特殊的体制机制下,尤其是新旧体制转型阶段,容易出现行为规范体制上的“真空”,这种政策执行机制和保障机制不健全,容易出现执行偏差、变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响,仍然僵化地使用计划经济时代那种政策执行方式,缺乏现代政策管理理念和方法,使得许多好政策得不到很好实施,出现行为失范的现象。
三是执行人员素质不高。人是政策的执行者、实施者。执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐,一些人甚至缺乏必备科学文化知识和职业道德,必然使政策执行产生不利影响。比如,不是学会计的,搞会计工作,毫无法律知识和烟草专业知识的人员做稽查工作,对待群众高高在上等等。这些素质不高的人员不仅直接影响到政策执行效果,也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。
四是政策本身不完善、有缺陷。政策之间有矛盾,新老政策之间,宏观和微观政策之间,各领域和各部门政策之间,大政策和具体实施细则之间,有时往往没有很好的衔接和配套,没有形成科学合理的政策体系,给政策执行带来难度,也给投机者造成可乘之机。另外,政策多变,朝令夕改,缺乏稳定性和连续性,使人很难遵从,也会造成政策执行不力。
五是监控不力。我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系,对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控,但在政策的执行过程中,从上至下依然缺乏强有力的监控机构,专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题,就下发一个文件,做出一些规定,而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。即使是组织检查,相当一部分也是搞形式主义,听听汇报,看看材料,吃好玩好,一切都好,实际上什么也没有检查到。由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系,执不执行都是一个样,时间一久,令不行、禁不止,“上有政策、下有对策”之风自然盛行。
政策执行在行业管理中具有举足轻重的地位,直接关系到行业的前途和命运。在当前形势下,如何才能改善和消除政策执行中存在的一些问题呢?
一要科学决策。科学决策是实现决策效果的基本前提,只有经过深入调研、认真分析,并做过一定范围内的前期试验而制定的政策,才有可能在现实中顺利执行。“拍脑袋”想出来的政策、措施、制度,既没有现实调研的基础,又缺乏科学的分析,是必然不可能得到很好的执行的。
二要增加政策执行的透明度。从普通百姓的角度看,政策的酝酿、出台、执行往往比较神秘。实际上,政策的出台来源于现实的需要,政策的制定是为了更好地服务现实生活,政策从制定到执行的每一个环节都应该公开透明,给公众足够的知情权,这样既可以让公众充分理解政策,也可以使政策的执行更加顺利。提高社会对执行的认识和配合程度。
三要加强政策执行中的协调沟通。政策出台的初衷都是好的,但是执行中的下级单位未必能完全理解政策,如不能将政策理解透,当然就不能讲政策执行到位,所以要加强政策制定机关和执行机关的沟通,让执行人员充分理解政策,并做好政策执行过程中人力、物力、财力的配置,采用正确的步骤和方法,克服执行过程的盲目性。从科学管理的角度来看,政策执行的协调要注意几点:政策本身应当明确,不能含糊不清;执行计划为执行之纲本,凡事预则立,不预则废,依计划而执行;建立统一有效的领导,才能集中各方面执行政策的力量,共同实现政策目标。
四要提高执行人员的素质。政策执行归根结底是由执行人员来落实的,执行人员的素质直接决定着政策执行的成效问题。很难想象一个文化素质不高、职业道德底下、工作能力不强的执行者能够获取政策执行的成功。因此,要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质,还应具备一定的文化和专业知识,合理配置不同专业的执行人员,最大限度地发挥其长。
五要依法执行
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