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烟草公司法律地位及其限制竞争行为之我见

兼评国家工商局[2003]80号《答复》
2003年10月15日 来源:中国烟草在线专稿 作者:象山市局罗平
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  中国烟草在线专稿  2003年6月18日,国家工商行政管理总局就四川省工商局的请示作出工商公字[2003]第80号《关于对烟草公司依据卷烟零售协会文件实施限制竞争行为定性处理问题的答复》。《答复》认定“烟草公司属于《反不正当竞争法》第六条规定的依法具有独占地位的经营者”。认为“烟草公司滥用其从事卷烟批发的垄断地位,以拒绝供货等方式,强制卷烟零售商执行卷烟零售协会规定的统一零售价格的行为,违反了《反不正当竞争法》第六条的规定,属于《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第(六)项所列‘对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品,或者滥收费用’的限制竞争行为。应当依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定予以处罚。”                     《答复》出台后,全国烟草行业一片哗然,业界对此纷纷提出质疑,问题主要集中在以下两个方面:                     一、烟草公司是否属于“其他依法具有独占地位的经营者”;                     二、烟草公司实行统一的零售价格是否属于“限制竞争行为”。                     继而疑问何为烟草专卖?烟草公司法律地位几许?本文试从法律的角度,从烟草公司的法律地位出发,以《烟草专卖法》、《反不正当竞争法》、《价格法》和《立法法》为依据,谈一管之见,兼评国家工商总局的《答复》。                     首先,关于烟草公司的法律地位                     1992年1月1日正式实施《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定:国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理,并实行烟草专卖许可证制度。1997年7月3日,国务院颁布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》,其中第二条规定:烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。                     上述规定在法律上确立了烟草专卖的国家垄断性质。所谓国家垄断,意即国家对某一行业或产业进行强制性统一管理和垄断性经营的制度。在烟草行业,由国务院的烟草专卖行政管理部门(国家烟草专卖局)代表国家主管全国的烟草专卖工作,地方各级烟草专卖局代表国家主管各自辖区内的烟草专卖工作;各级烟草专卖局与烟草公司实行“两块牌子、一套班子”的管理经营模式开展工作。换言之,在烟草行业,国家是唯一的市场主体,它集管理者与经营者于一体,其他任何单位和组织都不具有此项权力。由于烟草行业的特殊性(它是国家财政收入的重要支柱和来源,但同时它又是有害健康的、被严格限制的产业),由国家对烟草行业实行国家垄断的目的在于保证国家取得稳定的财政收入,控制进而逐步减少烟草的销量,减少吸烟对人体健康的危害。                     可见,在我国,烟草公司具有特殊的法律地位,其特殊性表现在:                     1、法定性。各级烟草专卖行政主管部门和各级烟草公司都是依据《烟草专卖法》的规定组建的。烟草专卖行政主管部门依据《烟草专卖法》负责统一管理,烟草公司依据《烟草专卖法》负责垄断经营。                     2、国家垄断性。根据《烟草专卖法》的规定,烟草行业的经营实行国家垄断,分别由国务院和地方各级烟草专卖行政主管部门代表国家行使对烟草专卖的管理、审批和处罚,其他任何机关或单位都不具有这种职能和权力;由各级烟草公司代表国家经营烟草专卖,国家是烟草经营的唯一主体,烟草公司从事烟草专卖乃是代表国家,其经营的全部收入均归国家所有。                     3、烟草公司垄断经营的广泛性。烟草公司不仅对烟草制品进行垄断经营,而且其垄断的范围还包括从烟草的种植、加工、销售、运输以及进出品和对外经济技术合作等与烟草有关的各个环节实行全方位的广泛垄断。这种垄断当然包括对价格的垄断。                     其次,如何理解烟草公司“具有独占地位的经营者”                     国家工商总局曾于2000年3月27日就湖北省江陵县新华书店发行普通中小学教学用书事宜作出工商[2000]第48号《关于如何认定其他依法具有独占地位的经营者问题的答复》,认为新华书店在经营普通中小学教学用书时系属“其他依法具有独占地位的经营者”。而在本次就烟草价格问题所作的《答复》中,更是直接将烟草公司认定为属于《反不正当竞争法》第六条规定的“依法具有独占地位的经营者”。                     从表面上看,烟草公司的情况完全符合国家工商局规定的界定标准,是不折不扣的“具有独占地位的经营者”。但问题是:                     1、《答复》忽视了烟草专卖的法律特性,无视烟草专卖系国家垄断的法律属性,将烟草专卖行业当作了国民经济领域中的一个普通行业,将烟草当作了普通商品,须知,烟草是国家的专卖品,绝不是一般的普通商品;烟草专卖必须纳入国家的统一管理,而且这种管理是强制性的。                     2、按照我国对法律解释所作的程序性规定,《烟草专卖法》在实施过程中的问题应由全国人大常委会作出“立法解释”。《实施条例》的有关问题则由国务院或者国务院授权国家烟草专卖局作出“行政解释”。而国家工商局与国家烟草专卖局同属于国务院的行政主管部门,无权对《烟草专卖法》及《实施条例》在执行过程中的问题作出行政解释,这种解释属于滥用行政职权的越权解释,对烟草专卖行业不发生法律效力。                     3、如果国家工商局对烟草专卖的相关问题作出界定或解释成立的话,同理,它对军工等行业也可以作出类似的界定或解释。因为从表面上看,就垄断性和独占地位而言,军工等行业与烟草专卖相比,有过之而无不及。显然,这是荒唐的,内中理由,恕不赘述。                     再则,怎样看待“限制竞争行为”                     所谓“限制竞争”,是指行业的行政主管部门或在行业具有明显经营优势的企业,利用其权力或经营优势,以提高市场准入门槛、结成价格联盟、垄断货源等方式设置市场规则以外的条件,通过不正当的手段和途径,不恰当地限制他人开展同业经营的行为。笔者认为,界定“限制竞争”,首先应当考虑的是其前提条件,一是该行业不属于国家垄断行业,允许具有相应条件者设立,如保险公司、银行。在《保险法》颁布之前,我国的保险公司也“只此一家,别无分店”。而在《保险法》实施后,虽然保险公司的设立依然受到法律的特别限制,但只要符合其设定的条件,他人设立保险公司是允许的,一个显著的标志是允许民营资本进入保险业。金融业也是如此。但烟草行业则不同。其二是该行业允许和存在竞争。由于烟草专卖的国家垄断性,烟草公司属于独家经营,在烟草行业并不存在竞争的格局,从这个意义上说,在烟草行业内并没有“限制竞争行为”据以产生和存在的基础。既然不存在竞争,又何来“限制竞争”?                     据此,即使烟草公司属于“依法具有独占地位的经营者”,其也不可能有“限制竞争”的行为。《答复》以烟草公司系“其他依法具有独占地位的经营者”为由,认为其行为系“限制竞争”,与烟草专卖的客观事实不符,与认定限制竞争的前提不合。                     最后,关于法律冲突和部门冲突                     (一)法律冲突                     在我国的法律体系中,法的效力有三个层次:上位法的效力高于下位法;同一位价的法律,特别法优于一般法;新法优于旧法。在讨论烟草公司的法律地位,界定其行为的法律属性时,需要讨论的是《烟草专卖法》与《反不正当竞争法》、《烟草专卖法》与《价格法》之间的冲突。                     1、《烟草专卖法》与,《反不正当竞争法》。                     该两部法律都是由全国人大常委会通过的,从法的效力上评价,属于同一位阶的法律,不存在哪部法律优先适用的问题。但在具体适用上,我们还是可以作些细微的区分。笔者认为,在界定烟草公司行为性质时,首先应当对照《烟草专卖法》的规定。因为在烟草专卖领域里,相比之下,《反不正当竞争法》属于一般法(普通法),《烟草专卖法》则是特别法。《反不正当竞争法》的适用对象是市场经济领域的一切经营活动,其调整所有的市场行为;《烟草专卖法》只适用于烟草专卖领域,相比前者,其范围要窄得多。                     因此,按照法的效力理论,同一事项,在同一位阶的两部以上法律中均有规定的,应当优先适用特别法。                     也就是说,当关于不正当竞争的事项在上述两部法律中都有规定时,应当优先适用《烟草专卖法》。                     《烟草专卖法》规定了烟草专卖的国家垄断地位,在这个领域,除了由国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作,行使行政执法权以外,其他任何组织或机关均不得染指烟草专卖工作;除了按照行政区划设置的各级烟草公司之外,其他任何单位或个人均不得参与烟草经营。换言之,在这个领域并不存在竞争,因为法律规定它不是一个可以竞争的市场。烟草专卖的市场主体是国家,国家是这个市场唯一的和最大的卖主;而在一个国家的范围内,当国家自己是市场唯一主体的时候,又有谁能与之争锋?实际上,《烟草专卖法》的规定已经排除了在烟草专卖领域适用《反

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